Будь умным!


У вас вопросы?
У нас ответы:) SamZan.ru

ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕД

Работа добавлена на сайт samzan.ru: 2015-12-26

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ

ОТ 10 ЯНВАРЯ 2002 Г. N 7-ФЗ

"ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ"

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 15 декабря 2006 года

2-е издание, переработанное и дополненное

Е.А. СУХОВА, Е.Н. АБАНИНА, О.В. ЗЕНЮКОВА

Сухова Елена Александровна - к.ю.н., преподаватель кафедры земельного, сельскохозяйственно-кооперативного и трудового права Саратовской государственной академии права.

Абанина Елена Николаевна - к.ю.н., преподаватель кафедры земельного, сельскохозяйственно-кооперативного и трудового права Саратовской государственной академии права.

Зенюкова Ольга Викторовна - к.ю.н., доцент кафедры земельного, сельскохозяйственно-кооперативного и трудового права Саратовской государственной академии права.

Предлагаемое издание является первым комплексным постатейным комментарием к Федеральному закону от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды".

В книге особое внимание уделено практическому применению норм Закона, комментарий отдельных статей основан не только на анализе актов экологического законодательства, но и на реальных ситуациях, возникающих в процессе правоприменения. В комментарии использованы федеральные законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, конкретизирующие отдельные положения Закона. Учтены и использованы материалы постановлений Верховного Суда, а также нормы международного права.

Издание предназначено для студентов, аспирантов и преподавателей высших учебных заведений, работников исполнительных, представительных и правоохранительных органов, для всех, кто проявляет интерес и занимается решением вопросов в области охраны окружающей среды.

При подготовке настоящего издания использованы акты законодательства и нормативно-правовые акты по состоянию на 15 декабря 2006 года.

10 января 2002 года N 7-ФЗ

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

(в ред. Федеральных законов от 22.08.2004 N 122-ФЗ,

от 29.12.2004 N 199-ФЗ, от 09.05.2005 N 45-ФЗ,

от 31.12.2005 N 199-ФЗ)

Комментарий к преамбуле

Современное состояние окружающей среды в Российской Федерации характеризуется крупномасштабным загрязнением атмосферного воздуха, почв, поверхностных и подземных вод. Загрязнение и деградация окружающей среды с каждым годом все больше влияет на здоровье людей. Отмечается устойчивая корреляция комплексного загрязнения окружающей среды и общей смертности с такими причинами, как болезни крови и кроветворных органов, психические расстройства, онкологические заболевания, болезни органов пищеварения и дыхания. Примерно одна шестая часть территории страны, где проживает более 60 млн. человек, является экологически неблагополучной <1>.

--------------------------------

<1> См.: Миронов О.О. Экология и нарушения прав человека: Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. М.: Юриспруденция, 2002. С. 8.

Снижение численности здорового населения и увеличение общей смертности по причине ухудшения состояния окружающей среды представляют прямую угрозу обществу и государству. В связи с этим правовое регулирование обеспечения охраны окружающей среды в целях сохранения жизни и здоровья человека настоятельно требует нового теоретического осмысления. Как отмечает С.А. Боголюбов, критика ранее действовавшего Закона РФ N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" началась едва ли не сразу после его принятия 19 декабря 1991 г.; уже само его подписание и опубликование затянулись почти на три месяца. Оснований для разработки проекта нового Закона виделось и называлось более чем достаточно:

- большое число содержащихся в Законе 1991 г. декларативных положений (хотя и меньшее, чем в Законе об охране природы 1960 г.);

- необходимость учесть стратегическое изменение после октября 1993 г. полномочий, в том числе экологических, у законодательных и представительных органов государственной власти и у появившихся органов местного самоуправления;

- роспуск Союза ССР и иные социально-экономические и политико-правовые изменения и реформы в стране;

- необходимость узаконения в прямом и переносном смыслах оценки воздействия на окружающую среду и более подробного регулирования государственной и общественной экологической экспертизы как рычагов долговременного воздействия на проектирование и строительство потенциально вредных объектов и производств.

Согласно пояснительной записке, приложенной к варианту проекта нового Закона, представленного к первому чтению, в государственном устройстве России произошли существенные изменения, повлиявшие на все сферы общественной жизни. Была принята Конституция РФ, в соответствии с которой прекратили свое существование целый ряд общественно-политических институтов, значительно расширились функции Правительства РФ и федеральных органов государственной власти в целом; принят целый блок законов, составляющих законодательную основу жизни общества.

Действительно, ранее действовавший Закон "Об охране окружающей природной среды", принятый в других общественно-политических и экономических условиях, объективно устарел, поскольку не содержал норм, регулирующих те виды отношений, которые сложились в области охраны окружающей среды в последние годы. По мнению специалистов, необходимо было урегулировать отношения по учету экологического фактора в приватизации и других ситуациях смены собственника, по ведению экологического страхования, экологического аудита, экологической сертификации и ряд других сфер.

Во второй половине 90-х гг. Комитетом по экологии Государственной Думы Федерального Собрания РФ во главе с Т.В. Злотниковой был составлен новый проект Закона об охране окружающей природной среды; он обсуждался на пленарных заседаниях Государственной Думы второго созыва дважды, но до окончательного принятия не успел дойти ввиду перевыборов депутатов Думы в конце 1999 года <2>. Во втором чтении проект был принят уже как новый Федеральный закон и с другим названием (Постановление Государственной Думы РФ от 18 октября 2001 г. N 1984-III ГД "О проекте Федерального закона N 90032190-3 "Об охране окружающей среды"). 20 декабря 2001 г. проект при обсуждении был возвращен к процедуре второго чтения и в этот же день принят во втором и в третьем, окончательном, чтении.

--------------------------------

<2> Боголюбов С.А. Новый Федеральный закон "Об охране окружающей среды" // Журнал российского права. 2002. N 6.

Имеющая высшую юридическую силу и прямое действие Конституция РФ устанавливает основы всех отраслей российского законодательства, в том числе об охране окружающей среды, поэтому в преамбуле комментируемого Закона воспроизведено конституционное право каждого человека - право на благоприятную окружающую среду. Как известно, окружающая среда оказывает либо благоприятное, либо отрицательное воздействие на жизнь и деятельность людей, от ее состояния зависит здоровье не только нынешнего, но и будущих поколений. Достойная жизнь человека возможна только в условиях благоприятной окружающей среды.

Праву каждого человека на благоприятную окружающую среду сопутствует его обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации (то есть предусматриваются два вида обязанностей по отношению к природной среде: "сохранять" ее и "бережно относиться" к ней). В Конституции РФ особо выделяется обязанность граждан не наносить ущерба окружающей среде при владении, пользовании и распоряжении землей и другими природными ресурсами.

В зависимости от объекта охраны можно выделить три направления воздействия на природу:

- консервативное (максимальное невмешательство в природу), что характерно, например, для режима заповедников;

- организация рационального использования (земли сельскохозяйственного назначения и др.);

- оздоровление и улучшение окружающей человека среды (например, в населенных пунктах) <3>.

--------------------------------

<3> См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев // Справочные правовые системы.

Характер возникающих обязанностей различается в зависимости от субъектов. Так, для физических лиц основная обязанность заключается в воздержании от действий, которые могут причинить вред природе (не охотиться и не ловить рыбу в периоды, когда это запрещено, в местах, где это запрещено, не осуществлять сбор растений и отлов животных, занесенных в Красную книгу, и т.п.). Лишь на некоторых из этой категории лиц законом возлагается обязанность осуществления активных действий (например, обязанность собственников и пользователей земельных участков осуществлять мероприятия по охране земель, не допускать их загрязнения, захламления, деградации и ухудшения плодородия почв (ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (с изм. и доп. от 30 июня 2003 г., 29 июня, 3 октября, 21, 29 декабря 2004 г., 7 марта, 21, 22 июля 2005 г.), далее - ЗК РФ).

На организации разного рода, в первую очередь на субъектов промышленной и сельскохозяйственной деятельности, а также строительные организации, кроме обязанностей пассивного характера (воздержаться от действий, наносящих вред природе), возлагается и комплекс позитивных обязанностей. Они связаны с предупреждением такого вреда (строительство и надлежащая эксплуатация очистных сооружений, контроль за состоянием находящихся в пользовании природных объектов и соблюдением установленных экологических нормативов, устранение нанесенного хозяйственной деятельностью вреда и проч.).

Особое место в системе возникающих правоотношений принадлежит государству. С одной стороны, оно выступает как один из субъектов, несущих установленные комментируемым Законом обязанности. С другой - оно в рамках возникающих правоотношений является управомоченной стороной, имеющей право требовать от всех остальных субъектов исполнения ими соответствующих обязанностей. И наконец, оно выступает в качестве гаранта всех конкретных правоотношений, существующих в экологической сфере. При этом соответствующие обязанности и права несут как Российская Федерация, так и ее субъекты, поскольку в соответствии с п. "д" ст. 72 Конституции РФ "природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории" относятся к их совместному ведению.

Закрепляя право каждого на благоприятную окружающую среду, государство тем самым берет на себя обязательства обеспечивать это право. В связи с этим далее в преамбуле закрепляется, что Закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

В преамбуле Закона также закрепляется цель определения в нем правовых основ государственной политики в области охраны окружающей среды - удовлетворение потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепление правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.

В философском понимании цель, будучи одним из элементов поведения и сознательной деятельности человека, рассматривается как элемент, характеризующий предвосхищение в мышлении результата деятельности и пути его реализации с помощью определенных средств. Цель - "высшая форма интеграции частных человеческих действий, усилий, в составе культурных целостностей, в рамках которых они приобретают свой смысл и назначение, складываются в некоторую последовательность или систему <4>. Слово "цель" означает "предмет, стремление, то, что надо, желательно осуществить" <5>.

--------------------------------

<4> См.: Философский энциклопедический словарь / Ред. кол.: Л.Ф. Ильичев, П.Н. Федосеев. М., 1983.

<5> См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1990. С. 870.

Таким образом, цель удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности является неким эталоном, образцом, к которому необходимо стремиться, на который ориентировано экологическое законодательство нашего государства.

Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Основные понятия

Комментарий к статье 1

Комментируемая статья содержит обозначения понятий в целях надлежащего применения конкретного федерального закона. Наличие данных определений играет исключительно важную роль, так как в этом случае понятия обретают обязательную правовую силу и не допускается субъективное толкование правовых терминов.

В экологическом праве понятийная определенность ключевых категорий до недавнего времени отсутствовала. Принятый 19 декабря 1991 г. Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" <6> не содержал собственного понятийного аппарата, что, в свою очередь, породило, по выражению О.С. Колбасова, "терминологические блуждания в экологии" <7>. В комментируемом Законе законодатель попытался решить данную проблему. Настоящая статья содержит определения тридцати шести ключевых понятий. Среди них как хорошо известные, так и новые, которыми не оперировал ранее действовавший Закон, такие как: природно-антропогенный объект, нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, технологический норматив, оценка воздействия на окружающую среду, экологический аудит, наилучшая существующая технология, экологический риск.

--------------------------------

<6> См.: Ведомости РФ. 1992. N 10. Ст. 457.

<7> См.: Колбасов О.С. Терминологические блуждания в экологии // Государство и право. 1999. N 10. С. 27 - 37.

Вводные статьи с определениями основных используемых понятий стали непременным атрибутом практически всех федеральных законов, принимаемых в последние годы, и это, безусловно, положительная тенденция современного законотворчества. Легальные определения достаточно часто играют решающую роль в толковании и применении законов. Поэтому большинством специалистов отмечается, что появление собственного понятийного аппарата в данном нормативном акте существенно повышает его общее качество и регулятивные возможности, является значительным шагом вперед в развитии законодательной техники.

Нельзя не отметить, что хотя комментируемая статья является несомненной заслугой законодателя, в науке экологического права ведутся непрекращающиеся дискуссии о закрепленных в ней понятиях. Самым противоречивым стало понятие "окружающая среда", под которым на Западе понимается не только природная, но и техногенная, криминальная, промышленно-безопасная и др. В Конституции РФ также уже более десяти лет используется понятие "окружающая среда", однако прежним законодательством под окружающей средой понималась лишь природная, естественная среда, сама природа во всех ее взаимосвязях, в том числе с человеком и человеческим обществом. Именно поэтому ранее действовавший Закон РСФСР 1991 г. исходил из этого и соответственно был назван "Об охране окружающей природной среды".

В настоящее время законодатель в легальное определение понятия "окружающая среда" включает "совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов", а понятие "природная среда" определяется как "совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов". Таким образом, теперь Закон охраняет и "антропогенный объект - объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов". Боголюбов С.А. отмечает, что такой подход можно считать революционным поворотом в российском законодательстве. Антропогенные объекты и их деятельность, конечно, регулировались и ранее природоохранным правом, но лишь в связи с их потенциальным или осуществленным загрязнением окружающей среды, без включения их в нее саму. Включение антропогенных объектов в понятие окружающей среды, как и выделение, разделение новым Законом окружающей среды и природной среды, может иметь далеко идущие теоретические и, самое главное, практические последствия, которые сегодня даже трудно полностью предвидеть <8>.

--------------------------------

<8> См: Боголюбов С.А. Новый Федеральный закон "Об охране окружающей среды" // Журнал российского права. 2002. N 6. С. 56 - 63.

В свою очередь, Васильева М.И. отмечает, что подход "окружающая среда" = "природная среда" + "антропогенные объекты" имеет право на существование и, более того, реализован в зарубежных правовых системах. Одним из наиболее ярких примеров широкого подхода к регулированию отношений в сфере "человек и среда" может служить германское право окружающей среды (Umweltrecht). Но принципиальное отличие зарубежного законодательства состоит в том, что оно соответствует своему названию, чего нельзя сказать о новом российском Законе. К сожалению, содержание этого документа не отвечает объявленному названию: Закон фактически продолжает регулировать тот же круг отношений, что и ранее, а именно - отношения в сфере взаимодействия общества и природы (окружающей природной среды), а отношения в сфере общества и "антропогенных объектов" не регулирует. И не может регулировать в данной своей структуре. Для урегулирования всего широчайшего спектра отношений, складывающихся в сфере "человек - неприродная окружающая среда" в России создано санитарное, градостроительное законодательство, законодательство о защите прав потребителей и т.п. Таким образом, в логике названия нормативного акта все эти отрасли законодательства должны были войти в него, но это невозможно было сделать в ходе принятия одного федерального закона, такого рода работы означали бы проведение кодификации огромного нормативного массива. Кроме того, что подобная кодификация представляет собой очень сложную правотворческую задачу, она еще никак не обоснована теоретически, поскольку российская эколого-правовая наука придерживается традиционных критериев отграничения своего предмета, а именно к экологическому законодательству (и отрасли права) относит нормы, регулирующие отношения, складывающиеся в сфере взаимодействия общества с окружающей природной средой. Впрочем, в теории высказывается и мнение о целесообразности расширения "экологического права" до "права окружающей среды" <9>.

--------------------------------

<9> Васильева М.И. Федеральный закон "Об охране окружающей среды": новое содержание и старые проблемы // Спасение (всероссийская экологическая газета). 2002. Март. N 11 (269).

Вызывает споры в научных кругах и определение содержания категории "компоненты природной среды" посредством перечисления составляющих ее частей: "земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле", поскольку вопрос о соотношении таких компонентов, как земля, недра, почвы, относится к числу спорных. Так, В.В. Петров отмечает, что земля является поверхностью, охватывающей плодородный слой почвы <10>. Бринчук М.М. отождествляет эти понятия, утверждая, что "природа состоит из отдельных объектов - земли (почв), недр, вод, атмосферного воздуха, растительного и животного мира, ближнего космоса" <11>. Необходимо отметить, что в преамбуле Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (с изм. от 26 июня, 25 декабря 1992 г., 1 июля 1994 г., 3 марта 1995 г., 10 февраля 1999 г., 2 января 2000 г., 14 мая, 8 августа 2001 г., 29 мая 2002 г., 6 июня 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г., 15 апреля, 25 октября 2006 г.) под недрами понимается часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения <12>. Из данного определения вытекает, что категория "земля" является собирательной для понятий "недра" и "почва", что не соответствует самостоятельному характеру этих категорий в комментируемом Законе.

--------------------------------

<10> См.: Петров В.В. Экологическое право России: Учебник. М.: Бек, 1995. С. 106.

<11> Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. 1998. N 9. С. 20.

<12> См.: СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.

Также в научной литературе отмечается, что обязательным признаком компонентов природной среды является обеспечение в совокупности благоприятных условий для существования жизни на Земле. Буквальное толкование этой правовой нормы означает, что не являются компонентами природной среды, а следовательно, и не подлежат правовой охране составные части природы, подвергнувшиеся негативному воздействию в результате, например, хозяйственного загрязнения.

Дискуссионным признается также определение понятия "природный объект", под которым понимаются естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства". "Между тем анализ понятий "естественная экологическая система" и "природный ландшафт" ставит под сомнение самостоятельный характер последнего, так как природный ландшафт характеризуется всеми признаками естественной экологической системы с видовыми отличиями, то есть является ее разновидностью, и, соответственно, имеет меньший объем, а потому наряду с ней признаком природного объекта быть не может. Законодатель также указывает, что признаком природных объектов является сохранение природных свойств, содержание которых в комментируемом Законе не раскрывается, в то время как только они служат отличительным признаком природных и природно-антропогенных объектов от антропогенных объектов (таким образом, становится непонятно что это за свойства)" <13>.

--------------------------------

<13> Кабанков А.С. Понятийный аппарат экологического права: шаг вперед, два шага назад // Журнал российского права. 2003. N 12.

Законодатель также указывает, что признаком природных объектов является сохранение природных свойств, содержание которых в комментируемом Законе не раскрывается, в то время как только они служат отличительным признаком природных и природно-антропогенных объектов от антропогенных объектов (таким образом, становится непонятно, что это за свойства).

Считается, что недостаточно четко дано и определение понятия "природно-антропогенный объект". В частности, к нему законодатель относит "природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности". В то же время в содержание дефиниции "природный объект" включено понятие "природный ландшафт", который определяется как "территория, которая не подверглась изменению в результате хозяйственной и иной деятельности". Отсюда следует, что природный ландшафт не может быть признан природно-антропогенным объектом, хотя включается в содержание этого понятия. Следует подчеркнуть, что изменению в результате хозяйственной и иной деятельности в настоящее время подвергается вся природная среда в целом в силу тесной взаимосвязи и круговорота экологических процессов. Тем самым возникает вопрос о возможности разграничения понятий "природный объект" и "природно-антропогенный объект" по признакам, указанным в настоящем Законе.

Одним из недостатков комментируемой статьи считается ненадлежащая трактовка конституционных положений при определении понятия "охрана окружающей среды" как "деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий". Таким образом, рациональное использование природных ресурсов включено в содержание деятельности по охране окружающей среды. Следовательно, здесь полностью проигнорирован конституционный подход к разграничению охраны окружающей среды и природопользования (согласно п. "д" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, то есть виды экологической деятельности <14>), равно как специальные научные исследования по поводу соотношения деятельности по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды <15>. Игнатьева И.А. отмечает по этому поводу, что Конституция РФ ценна для развития экологического законодательства России не только непосредственно содержанием своих правовых норм, теми правами и обязанностями, которые в них заключены, но и своей терминологией. Термины Конституции РФ также являются определяющими для последующих законодательных актов, поскольку, как известно, за каждым термином стоит правовое понятие, которое, в свою очередь, должно иметь одну-единственную дефиницию. Вольное обращение с терминологией Конституции РФ не дает возможности четкого уяснения правовых понятий, используемых в законодательстве, и, следовательно, позволяет вкладывать в них различный смысл <16>.

--------------------------------

<14> См. подробнее о видах экологической деятельности: Голиченков А.К. Охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности, обеспечение рационального использования природных ресурсов: термины, содержание, соотношение // Экологическое право России: Сб. материалов научно-практических конференций 1995 - 1998 гг. / Под ред. А.К. Голиченкова. М., 1999. С. 37 - 43.

<15> См.: Крассов О.И. Соотношение использования и охраны в праве природопользования // Право природопользования в СССР. М., 1990. С. 75 - 79; Голиченков А.К. Указ. соч. С. 37 - 43; Игнатьева И.А. Указ. соч. С. 34 - 37.

<16> Игнатьева И.А. Отражение конституционных норм в экологическом законодательстве России: проблемы законодательной техники // Журнал российского права. 2003. N 5.

Немало противоречий можно найти в литературе и по поводу понятия "благоприятная окружающая среда", под которой в комментируемой статье понимается "среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов". На наш взгляд, более точной является точка зрения М.М. Бринчука, который считает, что окружающая среда благоприятна, если ее состояние соответствует установленным в законодательстве критериям, стандартам и нормативам, касающимся ее чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия и эстетического богатства.

В комментируемой статье Закона дается также определение понятию "оценка воздействия на окружающую среду": вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления. По мнению Боголюбова С.А., такое определение может, разумеется, подвергаться критике, так как любая дефиниция является неполной, призванной выделить главные, характерные признаки явления. Здесь они вычленены, что крайне важно в нынешней обстановке регулярных покушений на оценку воздействия на окружающую среду, препятствующую безудержному строительству и неэкологическим инвестициям. Таким образом, решение об определении оценки воздействия на окружающую среду в комментируемом Законе принято и должно учитываться, приниматься во внимание и исполняться <17>.

--------------------------------

<17> См: Боголюбов С.А. Новый Федеральный закон "Об охране окружающей среды" // Журнал российского права. 2002. N 6. С. 56 - 63.

Неудачным признается в научной литературе и определение понятия "вред окружающей среде": "негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов". Специалистами в области экологического права отмечается, что негативное изменение окружающей среды возможно не только в результате ее загрязнения, но и путем иного негативного воздействия. Загрязнение окружающей среды может также повлечь истощение не только природных ресурсов, но и других компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, которые не используются или не могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и не имеют потребительской ценности.

Достоинством комментируемого Закона признается определение "экологического риска", под которым понимается вероятность наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для природной среды и вызванного негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера. Данное понятие необходимо в правоприменительной деятельности, поскольку экологический риск выступает "критерием, определяющим угрозу экологической безопасности от хозяйственной или иной деятельности". Так, в соответствии со ст. 7 Федерального закона от 5 июля 1996 г. N 86-ФЗ "О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности" (с изм. от 12 июля 2000 г.) <18> в зависимости от степени потенциальной опасности, возникающей при осуществлении генно-инженерной деятельности, для замкнутых систем устанавливается четыре уровня риска потенциально вредного воздействия генно-инженерной деятельности на здоровье человека:

--------------------------------

<18> СЗ РФ. 1996. N 28. Ст. 3348; 2000. N 29. Ст. 3005.

I уровень риска соответствует работам, которые не представляют опасности для здоровья человека, и сопоставим с риском при работе с непатогенными микроорганизмами;

II уровень риска соответствует работам, которые представляют незначительную опасность для здоровья человека, и сопоставим с опасностью при работах с условно-патогенными микроорганизмами;

III уровень риска соответствует работам, которые представляют умеренную опасность для здоровья человека, и сопоставим с опасностью при работах с микроорганизмами, потенциально способными к передаче инфекции;

IV уровень риска соответствует работам, которые представляют опасность для здоровья человека, и сопоставим с опасностью при работах с возбудителями особо опасных инфекций.

Работы, проводимые с микроорганизмами в замкнутых системах в масштабе, превышающем лабораторные исследования, относятся к III или IV уровню риска.

В комментируемом Законе также устранен еще один пробел: в ранее действовавшем Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2061-1 "Об охране окружающей природной среды" не было четкого определения понятия экологической безопасности. Под экологической безопасностью в новом Законе понимается состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Однако, определив понятие экологическая безопасность, Закон не выделил требований по ее обеспечению. В результате понятие "экологическая безопасность" оказалось декларативным, что препятствует определению места отношений по обеспечению экологической безопасности в системе общественных отношений, возникающих по поводу использования и охраны окружающей среды. Такое положение может привести к дублированию мероприятий по охране среды <19>. "Отсутствует и основополагающий законодательный акт, каковым мог бы стать федеральный закон об экологической безопасности. Необходимость в принятии такого законодательного акта была осознана еще в середине 90-х годов. Были и практические наработки, в том числе в законотворческой деятельности. Так, в 1995 году Государственной Думой Федерального Собрания РФ был принят и направлен в Совет Федерации Федеральный закон "Об экологической безопасности". Однако по ряду причин он не был подписан и обнародован Президентом РФ. С тех пор работа над данным законодательным актом застопорилась. Между тем без такого федерального закона едва ли возможно добиться необходимой целостности, непротиворечивости и беспробельности правового регулирования этой чрезвычайно важной сферы общественных отношений <20>".

--------------------------------

<19> Каменева З.В. Экологическая безопасность как форма реализации права граждан на благоприятные условия жизнедеятельности // Законодательство и экономика. 2004. N 1.

<20> Веденин Н.Н. Экологическая безопасность как институт экологического права // Журнал российского права. 2001. N 12.

Несмотря на то что комментируемый Закон закрепляет легальное определение "экологической безопасности", в науке экологического права данное определение также является дискуссионным. Так, Веденин Н.Н. экологическую безопасность рассматривает как родовое понятие, охватывающее все ее разновидности. "В свою очередь, сама экологическая безопасность является одним из видов безопасности вообще, наряду с военной, продовольственной, пожарной безопасностью. Ее можно определить как состояние защищенности человека, общества, государства и окружающей природной среды от негативного природного и техногенного воздействия, обеспечиваемое организационно-правовыми, экономическими, научно-техническими и иными средствами <21>". А.С. Шишко понимает под экологической безопасностью комплекс правовых, организационных и материальных гарантий защиты окружающей среды в каждом государстве от вредоносного воздействия, источники которого расположены за его пределами <22>. О.С. Колбасов определяет экологическую безопасность как "...систему мер, устраняющих угрозу массовой гибели людей в результате такого неблагоприятного антропогенного изменения состояния природной среды на планете, при котором человек как биологический вид лишается возможности существовать, так как не сможет удовлетворять свои естественные физиологические и социальные потребности жизнедеятельности за счет окружающего материального мира". <23> В ст. 1 проекта Конвенции об экологической безопасности под экологической безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов человека и гражданина, общества, защищенности окружающей природной среды от угроз, которые могут возникнуть в результате экологических правонарушений и иных антропогенных воздействий, а также природных воздействий <24>. А.К. Голиченков рассматривает обеспечение экологической безопасности как "достижение и поддерживание такого качества окружающей природной среды, при котором воздействие ее факторов обеспечивает здоровье человека и его плодотворную жизнедеятельность в гармонии с природой" <25>. По мнению Г.П. Серова, проблема обеспечения экологической безопасности должна решаться в единой, целостной системе национальных интересов и целей России, а применение правового, организационного и экономического механизмов ее обеспечения должно учитывать результаты деятельности по обеспечению рационального природопользования и эффективной охраны окружающей среды <26>. М.М. Бринчук утверждает, что в экологическом праве понятие "обеспечение экологической безопасности" выступает в разных качествах. Оно может рассматриваться как один из основных принципов природопользования и охраны окружающей среды, в соответствии с которым любая экологически значимая деятельность, а также предусматриваемые в законодательстве и осуществляемые на практике природоохранительные меры должны оцениваться с позиции экологической безопасности. В известной мере в научном и практическом плане понятие "обеспечение экологической безопасности" порой употребляется как синоним охраны окружающей среды, имея в виду, что соответствующая деятельность направлена на сохранение и восстановление благоприятного состояния окружающей среды. Обеспечение экологической безопасности может рассматриваться также как важнейшая цель и задача деятельности по восстановлению и сохранению благоприятного состояния окружающей среды, прежде всего с точки зрения ее чистоты (незагрязненности) и ресурсоемкости <27>.

--------------------------------

<21> Веденин Н.Н. Указ. соч.

<22> См.: Шишко А.С. Предупреждение трансграничного загрязнения. Международно-правовые проблемы. Киев, 1990. С. 18.

<23> См.: Колбасов О.С. Концепция экологической безопасности (юридический аспект) // Советское государство и право. 1988. N 12. С. 48.

<24> См.: Злотникова Т.В. Проект Конвенции об экологической безопасности. Зеленый мир, 1998. N 30. С. 12.

<25> См.: Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования: Автореферат диссертации доктора юридических наук. М., 1992. С. 22.

<26> Серов Г.П. Правовое регулирование экологической безопасности при осуществлении промышленной и иных видов деятельности. М., 1998. С. 42.

<27> Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. 1998. N 9. С. 26, 27.

Приведенные выше мнения ведущих специалистов свидетельствуют о том, что о проблемах и противоречиях понятийного аппарата комментируемого Закона можно говорить еще очень много, но, как отмечает Боголюбов С.А., необходимо помнить главное: вступивший в действие Закон приобрел общеобязательный характер. Поэтому закрепленный им понятийный аппарат лучше не столько критиковать, сколько изучать, истолковывать и применять "в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности".

Статья 2. Законодательство в области охраны окружающей среды

Комментарий к статье 2

Комментируемая статья определяет, какие нормативные правовые акты регулируют отношения в области охраны окружающей среды.

1. Конституция РФ является основополагающим нормативным правовым актом высшей юридической силы, поэтому все ее положения в той или иной мере имеют важное значение. В соответствии со ст. 7 Конституции Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Эта норма имеет непосредственное отношение к экологическому праву, прежде всего в части обеспечения, соблюдения и защиты экологических прав каждого. "Достойная жизнь человека", которая должна обеспечиваться в социальном государстве, включает в свое содержание, наряду с материальной обеспеченностью, благополучием, также экологические аспекты.

В то же время наиболее важными нормами Конституции РФ, которые непосредственно будут применяться в регулировании отношений в области охраны окружающей среды, являются:

- ст. 9, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Регулирование имущественных отношений в сфере природопользования имеет принципиальное значение для экологии, поскольку от форм собственности на природные объекты во многом зависят рациональность и эффективность их использования, сочетание экологического, административного, публичного и гражданско-правового, частного подходов к владению, пользованию и распоряжению природными объектами, возможности государственного, производственного, общественного и муниципального экологического контроля;

- ст. 42, согласно которой каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением;

- ст. 58, закрепляющая обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

С учетом федеративного устройства России Конституция РФ определяет, какие вопросы в сфере охраны окружающей среды должны быть решены исключительно на федеральном уровне и совместно Федерацией и ее субъектами. В частности, в исключительном ведении Российской Федерации находятся: установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития; ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; производство ядовитых веществ и порядок их использования (ст. 71). В основном вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в том числе развитие земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах и охране окружающей среды, находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов (ст. 72).

В Конституции РФ также закреплены функции государства по охране окружающей среды. Это и поощрение деятельности, способствующей экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию (ст. 41), и установление Федерацией основ федеральной политики, и федеральные программы экологического развития страны (п. "е" ст. 71), и обеспечение Правительством РФ проведения единой государственной политики в области экологии (п. 1 (пп. "в") ст. 114).

Несомненную значимость для регулирования экологических правоотношений представляют собой также положения Конституции РФ:

- о гарантировании экономического пространства, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности (ст. 8); о равенстве всех перед законом и судом (ст. 19);

- об обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57) и ряд других.

Помимо комментируемого Закона, отношения в области охраны окружающей среды регулируются иными федеральными законами. В частности, к ним относятся:

- Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (с изм. и доп. от 15 апреля 1998 г., 22 августа, 21, 29 декабря 2004 г.), который регулирует отношения в области экологической экспертизы, направлен на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду;

- Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" (с изм. и доп. от 11 ноября 2003 г., 2 ноября, 29 декабря 2004 г.). В нем определены понятия, основные принципы использования и охраны животного мира, формы собственности на объекты животного мира, полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, а также целый ряд других положений и норм, имеющих определяющее значение для иных нормативных правовых актов, действующих в данной сфере отношений. Названный Закон регулирует отношения в области охраны и использования животного мира, а также в сфере сохранения и восстановления среды его обитания в целях обеспечения биологического разнообразия использования его компонентов, создания условий для устойчивого существования животного мира, сохранения генетического фонда диких животных и иной защиты животного мира как неотъемлемого элемента природной среды (ст. 2 указанного Закона);

- Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г., 9 мая 2005 г.), который регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения;

- Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (с изм. и доп. от 22 августа 2004 г., 9 мая 2005 г.);

- Федеральный закон от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель" (с изм. и доп. от 10 января 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г.), который устанавливает правовые основы деятельности в области мелиорации земель, определяет полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления по регулированию указанной деятельности, а также права и обязанности граждан (физических лиц) и юридических лиц, осуществляющих деятельность в области мелиорации земель и обеспечивающих эффективное использование и охрану мелиорированных земель;

- Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" (с изм. от 10 января 2003 г., 22 августа 2004 г.), который устанавливает правовые основы государственного регулирования обеспечения воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения при осуществлении собственниками, владельцами и пользователями, в том числе и арендаторами, земельных участков хозяйственной деятельности;

- Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (с изм. и доп. от 22 августа 2004 г., 9 мая 2005 г.), который устанавливает правовые основы охраны атмосферного воздуха и направлен на реализацию конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии и др.

К федеральным кодифицированным законам, регулирующим отношения в области охраны и использования того или иного природного объекта, относятся также: Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г. (с изм. от 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г., 30 июня, 23 декабря 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г., 9 мая 2005 г.), Лесной кодекс РФ от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г., 25 июля, 24 декабря 2002 г., 10, 23 декабря 2003 г., 22 августа, 21, 29 декабря 2004 г., 9 мая, 21 июля 2005 г.), Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. (с изм. и доп. от 30 июня 2003 г., 29 июня, 3 октября, 21, 29 декабря 2004 г., 7 марта, 21, 22 июля 2005 г.) и др.

Вопросы охраны природы регулируют также Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ (с изм. и доп. от 27 мая, 25 июня 1998 г., 9 февраля, 15, 18 марта, 9 июля 1999 г., 9, 20 марта, 19 июня, 7 августа, 17 ноября, 29 декабря 2001 г., 4, 14 марта, 7 мая, 25 июня, 24, 25 июля, 31 октября 2002 г., 11 марта, 8 апреля, 4, 7 июля, 8 декабря 2003 г., 21, 26 июля, 28 декабря 2004 г., 21 июля 2005 г.) (далее - УК РФ), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (с изм. и доп. от 25 апреля, 25 июля, 30, 31 октября, 31 декабря 2002 г., 30 июня, 4 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 г., 9 мая, 26, 28 июля, 20 августа, 25 октября, 28, 30 декабря 2004 г., 21 марта, 22 апреля, 9 мая, 2, 21, 22 июля, 27 сентября 2005 г.). В КоАП РФ и УК РФ содержатся составы экологических правонарушений (преступлений), за которые устанавливается и применяется соответственно административная и уголовная ответственность.

Согласно Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Особенно значимы эти нормы и правила для охраны окружающей среды. Охрана природы и рациональное природопользование во многом зависят от согласованных действий многих государств, особенно сопредельных, а нередко и всего мирового сообщества. В этой связи следует назвать Конвенцию о биологическом разнообразии, подписанную в г. Рио-де-Жанейро 13 июня 1992 года и ратифицированную Федеральным законом от 17 февраля 1995 г. <28>.

--------------------------------

<28> СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 601.

Примером эффективного сотрудничества государств в сфере охраны дикой фауны могут служить меры, принятые по охране белого медведя. В 1965 г. на конференции в Фербенксе (Аляска, США) никто из представителей пяти государств - СССР, США, Канады, Дании (Гренландии) и Норвегии, - на территории которых обитает белый медведь, не знал их численности. В результате согласованных мер были достигнуты положительные результаты. В 1999 г. Правительства США и России заключили Соглашение о чукотско-аляскинской популяции белых медведей, которым была установлена общая квота для разрешенного промысла этого северного хищника, которая ежегодно будет определяться на совместном совещании Российско-Американской комиссии. Половину выделенной квоты смогут добывать российские чукчи, а другую - аляскинские эскимосы. Так, на основе доброй воли и консенсуса был решен вопрос об охране и промысле этого ценного представителя дикой фауны Арктики.

Под "иными нормативными правовыми актами Российской Федерации" в комментируемой статье понимаются указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, а также постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения, принимаемые федеральными органами исполнительной власти. Следует иметь в виду, что издание нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в виде писем и телеграмм не допускается.

Согласно ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения. Эти акты обязательны для исполнения на всей территории страны. Акты Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Указ Президента РФ может быть принят по любому вопросу, который входит в его компетенцию. Исключением являются случаи, когда в законодательстве прямо указано, что соответствующий вопрос должен быть решен федеральным законом.

Примерами Указов Президента РФ, регулирующих отношения в сфере охраны окружающей среду, могут служить Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. N 236 "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития"; Указ от 1 апреля 1996 г. "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" и др.

Правовые акты, принимаемые Правительством РФ, также могут регулировать отношения в области охраны окружающей среды. Они относятся к категории подзаконных нормативных правовых актов, т.е. актов исполнительных органов государственной власти, изданных в пределах их компетенции, в соответствии с законом, указом Президента РФ либо на их основе и во исполнение их. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (с изм. от 31 декабря 1997 г., 19 июня, 3 ноября 2004 г., 1 июня 2005 г.) <29> предусматривает, что Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ (ст. 23 названного Закона). Например, Постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. N 698 утверждено Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы.

--------------------------------

<29> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1. Ст. 1; 2004. N 45. Ст. 4376.

В соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ законодательство об охране окружающей среды находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что правовое регулирование охраны окружающей среды может осуществляться как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. При этом федеральные законы имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ принимаются в соответствии с федеральными законами (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Другими словами, они не должны противоречить федеральным законам, поскольку в случае их противоречия действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).

Субъекты Федерации в области охраны окружающей среды активно используют свои полномочия в соответствии со ст. ст. 73 и 76 Конституции РФ. Боголюбов С.А., во-первых, "отмечает опережающее правотворчество по вопросам совместного ведения, не урегулированным в федеральном законодательстве. Первая половина 90-х гг. была периодом разработки и принятия в субъектах РФ законов об экологической экспертизе из-за отсутствия аналогичного федерального закона. Ряд положений этих региональных актов получил свое подтверждение и развитие с учетом опыта в Федеральном законе от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (с изм. и доп. от 15 апреля 1998 г., 22 августа, 21, 29 декабря 2004 г.). После его принятия субъекты РФ вынуждены были приводить свои законы в соответствие с ним, но ряд положений, не противоречащих указанному Федеральному закону, продолжает действовать и заслуживает внимания. Например, предписания Закона Республики Коми об организации и гласности государственной и общественной экологической экспертизы. Во второй половине 90-х гг. ввиду отсутствия нового Земельного кодекса РФ получили распространение региональные законы о земле, в которых отражались современные правовые формы охраны земель от загрязнения, засоления и иных негативных процессов, гражданско-правовые начала обращения с земельными участками, судебная защита земельных прав, правила осуществления земельных сервитутов, иные средства обеспечения стабильности землевладения. Принятие гл. 17 Гражданского кодекса Российской Федерации (части первая, вторая и третья) (с изм. и доп. от 20 февраля, 12 августа 1996 г., 24 октября 1997 г., 8 июля, 17 декабря 1999 г., 16 апреля, 15 мая, 26 ноября 2001 г., 21 марта, 14, 26 ноября 2002 г., 10 января, 26 марта, 11 ноября, 23 декабря 2003 г., 29 июня, 29 июля, 2, 29, 30 декабря 2004 г., 21 марта, 9 мая, 2, 18, 21 июля 2005 г.) (далее - ГК РФ) и нового Земельного кодекса РФ в 2001 г. позволило прекратить действие этих региональных законов о земле в соответствии с ч. 3 ст. 36 Конституции РФ <30>".

--------------------------------

<30> Боголюбов С.А. Соотношение федерального и регионального законодательства в области охраны окружающей среды // Журнал российского права. 2003. N 2.

"Во-вторых, правотворчество на местах направляется на принятие законов и иных нормативных правовых актов в соответствии с федеральными законами и отведенной в них компетенцией субъектов РФ. Так, на основании Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (с изм. и доп. от 10 февраля 1999 г., 2 января 2000 г., 14 мая, 8 августа 2001 г., 29 мая 2002 г., 6 июня 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г.) большинство субъектов РФ урегулировали добычу, охрану и использование общераспространенных полезных ископаемых - глины, песка, торфа, щебня. Во всех субъектах РФ на основании типового положения 80-х гг. и в соответствии с Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" разработаны и приняты региональные правила охоты, а в соответствии с Водным кодексом РФ 1995 г. - правила пользования маломерными судами и их учета. В них фиксировались природоохранные требования как общего характера, так и, в значительной мере исходя из предметов регулирования, местной специфики. Активно ведется правотворчество субъектов РФ по организации и обустройству парков, заказников, памятников природы регионального и местного значения в соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", предусматривающим возможности и порядок их создания и функционирования на федеральном, региональном и местном уровнях за счет федерального, регионального и местного бюджетов <31>".

--------------------------------

<31> Боголюбов С.А. Указ. соч.

Законодательство субъектов РФ содержит разнообразные нормы об экологических правах граждан. В большинстве случаев в них повторяются соответствующие нормы федерального законодательства. Однако встречаются также и новые положения, не присутствующие в федеральном законодательстве. Например, Экологический кодекс Республики Башкортостан от 28 октября 1992 г. (в ред. Закона РБ от 1 ноября 2000 г.), Закон Ханты-Мансийского автономного округа "Об охране окружающей природной среды и экологической защите населения автономного округа" от 10 февраля 1998 г., целями которых является обеспечение защиты конституционных прав населения автономного округа на благоприятную окружающую природную среду. Закон Рязанской области "Об охране окружающей природной среды на территории Рязанской области" от 12 января 1999 г. обеспечивает реализацию конституционных прав населения Рязанской области на благоприятную для здоровья среду обитания, экологическую безопасность, сохранение окружающей природной среды и природных ресурсов, биоразнообразия, ландшафтов как основы жизнедеятельности ныне живущих и последующих поколений (ст. 1).

2. Согласно комментируемой статье Закон об охране окружающей среды действует на всей территории Российской Федерации. Эта территория, согласно ст. 1 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" (с изм. от 10 августа 1994 г., 29 ноября 1996 г., 19 июля 1997 г., 24, 31 июля 1998 г., 31 мая 1999 г., 5 августа, 7 ноября 2000 г., 24 марта, 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г., 30 июня 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г., 7 марта 2005 г.) <32>, определяется как сухопутное, водное и воздушное пространство в пределах Государственной границы РФ. Следовательно, территорией Российской Федерации являются находящиеся в пределах их государственных границ суша, воды, недра, воздушное пространство над сушей и водами. Государственной границей РФ, согласно ст. 2 указанного Закона, является граница РСФСР, закрепленная действующими международными договорами и законодательными актами бывшего СССР (граница Российской Федерации).

--------------------------------

<32> ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. N 17. Ст. 594; СЗ РФ. 1994. N 16. Ст. 1861; 1996. N 50. Ст. 5610; 1998. N 31. Ст. 3805; 1999. N 23. Ст. 2808; 2000. N 46. Ст. 4537; 2002. N 1. Ст. 2; N 52. Ст. 5134; 2003. N 27. Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; N 35. Ст. 3607; 2005. N 10. Ст. 763.

Сухопутная государственная территория включает в себя материковую часть государства и островов в пределах Государственной границы.

Водную территорию Российской Федерации составляют территориальные и внутренние морские воды, а также части пограничных рек и озер.

К территориальному морю Российской Федерации относятся прибрежные морские воды шириной 12 морских миль, отмеряемых по постоянному уровню воды, а в случае периодического изменения уровня воды - по линии максимального отлива как на материке, так и на островах, принадлежащих России (см. ст. ст. 15 и 16 Водного кодекса РФ). Международными договорами Российской Федерации, а при их отсутствии - согласно общим принципам и нормам международного права ширина территориальных вод может быть установлена иной.

К внутренним морским водам относятся воды: портов РФ, ограниченные линией, проходящей через наиболее удаленные в сторону моря точки гидротехнических и других постоянных сооружений портов; заливов бухт, губ и лиманов, берега которых полностью принадлежат Российской Федерации, до прямой линии, проведенной от берега к берегу в месте наибольшего отлива, где со стороны моря впервые образуется один или несколько проходов, если ширина каждого из них не превышает 24 морские мили; заливов, бухт, губ, лиманов, морей и проливов с шириной входа в них не более чем 24 морские мили, которые исторически принадлежат Российской Федерации, перечень которых устанавливается Правительством РФ.

Территориальное море РФ - примыкающий к сухопутной территории или внутренним морским водам морской пояс шириной 12 морских миль, определяемых от исходных линий - согласно Федеральному закону от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" (с изм. от 22 апреля, 30 июня, 11 ноября 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г.) <33>. В названном Законе устанавливаются правила захода в морские порты иностранных судов, порядок захода иностранных военных кораблей и других некоммерческих государственных судов, эксплуатируемых в некоммерческих целях, в морские порты и т.д.

--------------------------------

<33> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3833; 2003. N 17. Ст. 1556; N 27. Ст. 2700; 2004. N 35. Ст. 3607.

Законом РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" определено, что недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя и дна водоемов. Они простираются до глубины, доступной для геологического изучения и освоения. К недрам относится пространство под сухопутной поверхностью и водной территорией, определенной Государственной границей РФ.

Под воздушным пространством согласно ч. 2 ст. 1 Воздушного кодекса РФ от 19 марта 1997 г. N 60-ФЗ (с изм. от 8 июля 1999 г., 22 августа, 2 ноября, 29 декабря 2004 г., 21 марта 2005 г.) понимается "воздушное пространство над территорией Российской Федерации, в том числе воздушное пространство над внутренними водами и территориальным морем". Боковой границей воздушного пространства России является вертикальная поверхность, проходящая по сухопутной и водной государственной границе страны. Высотный предел, отделяющий воздушное пространство страны от космоса, не установлен. Основной источник международного космического права, Договор о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, от 27 января 1967 г., не определил границу между национальным воздушным и космическим пространствами. Согласно международному обычаю и практике государств в области использования космического пространства данная граница находится в пределах 100 миль над уровнем океана, поскольку является самой низкой высотой над Землей, позволяющей свободное орбитальное вращение космического аппарата.

3. Комментируемый Закон действует также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в соответствии с нормами международного права и федеральными законами и направлен на обеспечение сохранения морской среды.

Континентальный шельф и исключительная экономическая зона не относятся к территории России. В соответствии с международной Конвенцией о континентальном шельфе 1958 г. и Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" (с изм. от 10 февраля 1999 г., 8 августа 2001 г., 22 апреля, 30 июня, 11 ноября 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г., 9 мая 2005 г.) <34> континентальный шельф включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящихся за границей территориального моря Российской Федерации на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Подводной окраиной материка является продолжение континентального массива Российской Федерации, включающего в себя поверхность и недра континентального шельфа, склоны и подъемы. Приведенное определение шельфа относится и к островам РФ. Федеральный закон "О континентальном шельфе Российской Федерации" определяет пространственные пределы внутренней и внешней границ континентального шельфа.

--------------------------------

<34> СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4694; 1999. N 7. Ст. 879; 2001. N 33. Ст. 3429; 2003. N 17. Ст. 1557; N 27. Ст. 2700; N 46. Ст. 4444; 2004. N 35. Ст. 3607.

"Иными словами, континентальный шельф РФ - это примыкающие к территориальному морю до определенной глубины поверхности и недра морского дна. Сооружения и установки, возведенные в целях разведки или разработки естественных богатств континентального шельфа РФ, находятся под юрисдикцией России. Иностранные физические и юридические лица не имеют права проводить исследования, разведку и разработку естественных богатств и иные работы на континентальном шельфе, за исключением тех случаев, когда это предусмотрено соглашениями Российской Федерации с иностранным государством или специально разрешено компетентным органом власти России <35>".

--------------------------------

<35> Курс уголовного права. Общая часть. Том 1. Учение о преступлении / Под ред. доктора юридических наук, профессора Н.Ф. Кузнецовой; кандидата юридических наук, доцента И.М. Тяжковой. М., 2002.

Исключительная экономическая зона устанавливается в морских регионах, находящихся за пределами территориальных вод (территориального моря) Российской Федерации и прилегающих к ним, включая районы вокруг принадлежащих Российской Федерации островов. Российская граница исключительной экономической зоны находится на расстоянии 200 морских миль, отсчитываемых от тех же исходных линий, что и территориальные воды (территориальные моря) Российской Федерации. Разграничение особой экономической зоны между Россией и другими иностранными государствами, побережья которых противолежат с побережьем РФ, осуществляется с учетом законодательства РФ путем соглашения на основе международного права с целью достижения справедливого решения. Создание исключительных экономических зон осуществляется в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. Российская Федерация в таких зонах имеет исключительное право на разведку, разработку и сохранение природных ресурсов (живых и неживых) в водах, покрывающих морское дно, морском дне и в его недрах, на управление такими ресурсами, а также на любые виды деятельности по экономической разработке зоны. В такой зоне могут создаваться искусственные острова, установки и сооружения, осуществляться научные исследования мер по защите и сохранению морской среды.

4. Положительным моментом комментируемого Закона необходимо признать то, что он более последователен в разграничении предметов правового регулирования законодательства об охране окружающей среды и природоресурсных отраслей, определяя сферы правового регулирования отношений, возникающих в области охраны окружающей среды и в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления (ч. ч. 4 и 5 комментируемой статьи). Соответственно, в его тексте незначительно число норм, определяющих порядок природопользования, поскольку отношения, возникающие в области охраны окружающей среды как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения их прав на благоприятную окружающую среду, регулируются международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, а отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления, регулируются международными договорами Российской Федерации, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, животном мире, иным законодательством в области охраны окружающей среды и природопользования.

6. В комментируемом Законе проводится разграничение с санитарным законодательством, что имеет под собой объективную основу. Согласно ч. 6 комментируемой статьи отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и законодательством об охране здоровья, иным направленным на обеспечение благоприятной для человека окружающей среды законодательством.

Отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации предусмотренных Конституцией РФ прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, регулирует Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (с изм. от 30 декабря 2001 г., 10 января, 30 июня 2003 г., 22 августа 2004 г., 9 мая 2005 г.) <36>.

--------------------------------

<36> СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650.

Согласно ст. 1 указанного Закона санитарно-эпидемиологическое благополучие населения - это состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности.

Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается посредством:

- профилактики заболеваний в соответствии с санитарно-эпидемиологической обстановкой и прогнозом ее изменения;

- контроля за выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательным соблюдением гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности;

- создания экономической заинтересованности граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в соблюдении законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

- государственного санитарно-эпидемиологического нормирования;

- государственного санитарно-эпидемиологического надзора;

- сертификации продукции, работ и услуг, представляющих потенциальную опасность для человека;

- лицензирования видов деятельности, представляющих потенциальную опасность для человека;

- государственной регистрации потенциально опасных для человека химических и биологических веществ, отдельных видов продукции, радиоактивных веществ, отходов производства и потребления, а также впервые ввозимых на территорию Российской Федерации отдельных видов продукции;

- проведения социально-гигиенического мониторинга;

- научных исследований в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

- мер по своевременному информированию населения о возникновении инфекционных заболеваний, массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), состоянии среды обитания и проводимых санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях;

- мер по гигиеническому воспитанию и обучению населения и пропаганде здорового образа жизни;

- мер по привлечению к ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Согласно ст. 41 Конституции РФ каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом.

В целях реализации данного конституционного принципа и совершенствования правового регулирования в области охраны здоровья 22 июля 1993 г. были приняты Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан N 5487-1 (с изм. от 2 марта 1998 г., 20 декабря 1999 г., 2 декабря 2000 г., 10 января, 27 февраля, 30 июня 2003 г., 29 июня, 22 августа, 1, 29 декабря 2004 г., 7 марта 2005 г.) <37>. Согласно ст. 3 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан состоит из соответствующих положений Конституции РФ и конституций (уставов) субъектов РФ, указанных Основ, иных федеральных законов и федеральных нормативных правовых актов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Основы регулируют отношения граждан, органов государственной власти и органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан. Законы субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления не должны ограничивать права граждан в области охраны здоровья, установленные Основами.

--------------------------------

<37> ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1318; СЗ РФ. 2003. N 27. Ст. 2700; 2005. N 10. Ст. 763.

Статья 3. Основные принципы охраны окружающей среды

Комментарий к статье 3

Среди приемов юридической техники, призванных определить ориентиры правового регулирования тех или иных общественных отношений, несомненно, важное место занимают принципы права и законодательства. Процесс развития экологического законодательства России в настоящее время демонстрирует усиление роли принципов. Так, если в Земельном кодексе РСФСР и в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" выделялись цели и задачи (во втором случае - наряду с принципами), то в Земельном кодексе Российской Федерации от 25 октября 2001 г. <38> цели и задачи, а в комментируемом Законе задачи отсутствуют, но сформулированы принципы данных законодательных актов и соответствующего законодательства в целом. Таким образом, на фоне уменьшения числа доступных юридической технике приемов закрепления наиболее важных ориентиров правового регулирования в конкретной отрасли законодательства (цели, задачи, принципы) в действующем экологическом законодательстве России в известной степени повысилась значимость принципов <39>.

--------------------------------

<38> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

<39> См.: Игнатьева И.А. Принципы экологического законодательства // Государство и право. 2003. N 9.

В комментируемой статье закреплены основные принципы охраны окружающей среды, которые представляют собой, как известно, основополагающие начала, положения, подходы к решению вопросов, к мероприятиям, содержанию, концепции, целям и задачам. Сформулированные в настоящем Законе нормы-принципы являются стержнем всей системы права в данной сфере. Они выражают сущность охраны окружающей среды, основу ее правового регулирования и осуществления. Данные принципы должны соблюдаться всеми субъектами, участвующими в отношениях по охране окружающей среды.

1. Приоритетным принципом в комментируемом Законе безусловно назван принцип соблюдения прав человека на благоприятную окружающую среду. "Право на благоприятную окружающую среду - это одно из основных, естественных прав человека, затрагивающих основы его жизнедеятельности, связанные с поддержанием нормальных экологических, экономических, эстетических и иных условий его жизни. Оно является "своеобразным ядром права на благоприятную окружающую среду - его необходимой и постоянной, наиболее защищенной законом и наиболее успешно реализуемой частью. Объектом права на здоровую окружающую среду является такая природная среда (ее качество), состояние всех компонентов которой соответствует установленным санитарно-гигиеническим нормативам" <40>.

--------------------------------

<40> Васильева М.И. О значении оценок здоровья среды для развития законодательства и правоприменительной практики // http://www.ecopolicy.ru/articles/detail.php?ID=28.

Понятие "благоприятная" применительно к окружающей среде может означать такое ее состояние, в котором возможны достойная жизнь и здоровье человека. Благоприятная окружающая среда характеризуется также способностью удовлетворять эстетические и другие потребности человека к сохранению видового разнообразия. Кроме того, окружающая среда является благоприятной, если ее состояние соответствует установленным в природоохранном законодательстве критериям, стандартам и нормативам, касающимся ее чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия и эстетического богатства <41>. Российская Федерация как государство, осуществляя свои управленческие функции в области использования природных объектов, обязана согласовывать свою позицию с отдельным человеком и не причинять ущерб гражданам своей страны как настоящего, так и будущего поколений. Эта обязанность заложена в ст. 2 Конституции РФ, согласно которой государство обязано признавать, соблюдать и защищать право каждого гражданина, в том числе и природопользователя, на благоприятную окружающую среду. Государство должно жестко регулировать и контролировать природопользование, разработать научно обоснованные, предельно допустимые показатели изменения природной среды и следить за соблюдением их всеми природопользователями. В свою очередь, за неразработку их, бесконтрольность, нарушение природопользования государство обязано предусмотреть эффективные меры ответственности, а также и меры предупреждения этих нарушений. Право граждан на благоприятную окружающую природную среду обеспечивается проводимыми государством мерами по мониторингу окружающей среды, планированию мероприятий по ее охране, предотвращению экологически вредной деятельности и мерами по оздоровлению окружающей среды, предупреждению и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий, социальным и государственным страхованием граждан, образованием государственных и общественных, резервных и иных экологических фондов, организацией медицинского обслуживания населения, государственным контролем за состоянием окружающей среды и соблюдением природоохранного законодательства.

--------------------------------

<41> Такое понимание благоприятной экологической среды поддерживается большинством ведущих российских ученых. См., например: Васильева М.И. Общественные экологические интересы: правовое регулирование. М.: Наука, 1999. С. 11 - 12; Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. М.: Юрист, 2003; Гейт Н.А. Излечит ли государство экологические язвы? // Национальные интересы. 2004. N 5.

2. Принцип обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека следует, скорее, воспринимать в качестве цели, к которой стремится Российское государство и все мировое сообщество, чем реально действующий. Реализация данного принципа будет осуществляться в случае реализации всех закрепленных в комментируемом Законе принципов, поэтому подробно на нем останавливаться не будем.

3. Следующим принципом охраны окружающей среды закреплен принцип научного обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды. Основные пути оптимального соотношения природы и общества заложены в концепции устойчивого развития, предложенной как в международных, так и в российских правовых актах. Государство обязано найти компромисс между естественным правом каждого человека на природопользование и на благоприятную окружающую среду, поскольку эти права находятся как бы в конфликте: любое природопользование (а тем более ненадлежащее) всегда нарушает право других, да и самого природопользователя на благоприятную окружающую среду. Концепция устойчивого развития строится на принципе экологизации хозяйственной деятельности, что предполагает возможность сохранения природоресурсного потенциала в целях удовлетворения общественных потребностей. Реализация рассматриваемого принципа возможна посредством, с одной стороны, запрета отдельных видов производства, а с другой - необходимостью внедрения новейших прогрессивных технологий и устройств (безотходных, малоотходных, замкнутого повторного водоснабжения, очистных сооружений, лесовосстановление, повышение плодородия почв).

Критериями наличия научного обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в планируемой хозяйственной или иной деятельности, исходя из данного принципа, могут служить не только научные утверждения, ссылки на позиции и труды авторитетных ученых, но главным образом положения законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования.

4. Как видно из содержания следующего принципа, необходимыми условиями обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности признаются охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов.

Под охраной природных ресурсов понимается система правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, защиту от вредных воздействий, а также на их воспроизводство. Приоритет охраны природных ресурсов основывается на их ограниченности в пространстве, невосполнимости, часто невозможности их восстановления при нерациональном использовании.

Принцип охраны природных ресурсов предусматривает использование природных ресурсов с соблюдением всех установленных экологическим законодательством норм охраны окружающей среды, неразрывность использования и охраны природных ресурсов. Использование и охрана природных ресурсов требуют должного законодательного урегулирования с учетом федеративного устройства России, а также организации и полномочий органов местного самоуправления. Представляется совершенно очевидной связь между обеспечением использования и охраны природных ресурсов и охраной окружающей среды (включая проблемы экологической безопасности). Поэтому важной проблемой является всестороннее развитие и строгое соблюдение законодательства об отдельных видах природных ресурсов, об экологической безопасности и т.д. При этом очень существенным является разделение государственного управления хозяйственным использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды.

Сущность понятия воспроизводства природных ресурсов можно раскрыть, например, через понятие воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения, сформулированное в ст. 1 Федерального закона "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения". Воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения - сохранение и повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения посредством систематического проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных, противоэрозионных и иных мероприятий.

Что касается понятия рационального использования природных ресурсов и его соотношения с понятием охраны природных ресурсов, то на этот счет также существуют различные взгляды. В частности, В.В. Петров обосновал необходимость дифференцированного подхода при определении рационального использования и охраны природных ресурсов и природных объектов, рассматриваемых в качестве интегрированного объекта. Автор отмечал, что охрана природы и рациональное использование ее ресурсов не являются равнозначными категориями, а отражают зависимость двух форм взаимодействия человека и природы. В связи с этим указывалось, что следует говорить об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов, относя к охране соответствующий природный объект и, понимая под использованием природный ресурс, источник потребления человеком природы, поскольку нельзя охранять то, что предназначено для потребления, и здесь более подходящий термин - рациональное использование <42>.

--------------------------------

<42> См.: Петров В.В. Экологическое право России: Учебник для вузов. М., 1995. С. 115.

В литературе данная позиция была подвергнута критике. Так, отмечая, что самостоятельный характер имеет лишь консервативная охрана, указывалось, что сущность рационального использования природного ресурса предполагает недопустимость отрицательного влияния на иные природные ресурсы и что в рамках использования природного ресурса осуществляется его охрана, которая не может быть выделена вне рамок природопользования <43>.

--------------------------------

<43> См.: Иконицкая И.А., Краснов Н.И. Земельное право и охрана природы // Советское государство и право. 1979. С. 57.

Рядом авторов был высказан иной подход в определении соотношения указанных понятий, которые, не отрицая тесных взаимосвязей между ними, тем не менее отмечали их самостоятельный характер. В частности, О.С. Колбасов возражал против нивелирования различий между рациональным использованием природных ресурсов и охраной природы, поскольку фактическое осуществление рационального природопользования скрывает в себе возможность противоречия интересам охраны природы <44>. Такую позицию разделяет А.И. Казанник, отмечая, что охрана природы и рациональное природопользование представляют собой различные виды практической деятельности человека <45>.

--------------------------------

<44> См.: Колбасов О.С. Экология: политика - право. М., 1976. С. 216.

<45> См.: Казанник А.И. Административно-правовая охрана природы бассейна озера Байкал. Ч. 1. Иркутск, 1977. С. 11 - 13.

На наш взгляд, под рациональным природопользованием понимается комплексное, экономически эффективное использование ресурсов с соблюдением норм природоохранного законодательства. Нерациональное природопользование приводит к загрязнению, истощению и деградации природных систем.

Современное российское законодательство в равной мере пользуется и понятиями "рациональное использование природных ресурсов", "охрана природных ресурсов" и более общим понятием "рациональное использование и охрана природных ресурсов". Мы разделяем мнения авторов о том, что понятия охраны природных ресурсов и обеспечения их рационального использования неразрывно связаны и дополняют друг друга. При этом необходимо отметить, что наряду с взглядом на соотношение рационального использования и охраны природных ресурсов как на взаимосвязанные явления, представляющие в конечном счете единую категорию экологического права, взгляд на охрану природных ресурсов как на самостоятельное явление остается не менее важным.

5. Следующим принципом охраны окружающей среды назван принцип ответственности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях. Здесь, по-видимому, имеется в виду не юридическая ответственность за правонарушение (негативная правовая ответственность), а высказываемая в настоящее время в литературе правовая позитивная ответственность, которая определяется авторами как осознание долга, обязанность совершать действия, соответствующие природе общественного строя, высказываются различные точки зрения.

Отечественная правовая наука долгое время исходила из понимания юридической ответственности как следствия правонарушения. В шестидесятые годы был опубликован ряд работ, в которых обосновывалось понимание социальной ответственности как за прошлое, так и за будущее поведение. В связи с чем юридическая ответственность стала рассматриваться как ответственность за прошлые действия (негативная, ретроспективная ответственность) и как ответственность за будущие действия (позитивная, перспективная ответственность). Хотя авторы и говорили о том, что она едина, но выделение аспектов, видов, срезов ответственности невольно делило целостное явление на виды. Так, Р.Л. Хачатуров и Р.Г. Ягутян отмечают, что юридическую ответственность нельзя понимать только как следствие правонарушения и применения государственного принуждения. В процессе создания и функционирования цивилизованного общества и повышения роли человеческого фактора первостепенное значение приобретает ответственность за исполнение обязанности, поскольку она более важна для обеспечения общественного порядка, законности и правопорядка, чем ответственность за правонарушение. В этом смысле ответственность выступает как понимание человеком своего места и личного сознательного участия в делах общества <46>.

--------------------------------

<46> См.: Тугаринов Б.П. Личность и общество. М., 1965. С. 52.

В литературе даются определения понятия юридической ответственности, в которых объединяются позитивный и негативный аспекты ответственности. В.Г. Смирнов, анализируя проблемы уголовной ответственности, отмечал, что правовая ответственность не сводится к ответственности за нарушение охраняемых законом интересов: правовая ответственность наиболее рельефно проявляется в нарушении. Но она реально существует и при совершении дозволенных, а тем более прямо вытекающих из закона деяний. Ответственность - это не только восстановление ущерба, причиненного правонарушением <47>. По мнению Г.В. Мальцева, быть юридически ответственным гражданином - это значит:

--------------------------------

<47> См.: Смирнов В.Г. Функции советского уголовного права. Ленинград, 1965. С. 78.

- честно, добросовестно выполнять все, что предписано законом;

- быть способным к юридической оценке своих действий, в определенной законом форме отвечать за последствия своих поступков <48>.

--------------------------------

<48> См.: Мальцев Г.В. Социалистическое право и свобода личности. М., 1968. С. 31.

Д.А. Липинский отмечал, что, несмотря на расхождение взглядов ученых о количестве видов социальной ответственности, все они признают (как юристы, так и философы) юридическую ответственность видом социальной ответственности, а значит, юридической ответственности присущи признаки, которыми она характеризуется. Автор выделяет формы социальной ответственности, которые именует "добровольной" и "государственно-принудительной" <49>. Интересен взгляд на ответственность М.А. Краснова. Обладая определенным правовым статусом, субъект права, отмечает он, вступает в многообразные правовые отношения, и уже на данной стадии, т.е. при правомерном поведении, существует недифференцированная юридическая ответственность, независимо от ее осознания субъектом права. При входе лица за рамки правового предписания государство нейтрализует с помощью принуждения факты, нарушающие социальные отношения, юридическая ответственность вступает в свою вторую стадию, выражающую реальную негативную реакцию на правонарушение. При правомерном поведении юридическая ответственность не составляет особого вида, аспекта ответственности, а лишь представляет собой ее первую стадию и выражается на данной стадии в обязанности субъекта права соизмерять свое поведение с теми нормами, которые предписывают или запрещают те или иные поступки <50>.

--------------------------------

<49> См.: Липинский Д.А. Формы реализации юридической ответственности / Под ред. Р.Л. Хачатурова. Тольятти, 1999. С. 138.

<50> См.: Краснов М.А. Юридическая ответственность - целостное правовое явление // Советское государство и право. 1984. N 3. С. 74

Поскольку мы придерживаемся позиции тех авторов, которые ответственность связывают прежде всего с совершением незаконных действий и в качестве ее определяющего признака называют наказание, рассматриваемый принцип нам не совсем понятен. На наш взгляд, обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях является одной из основных обязанностей органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. И в случае нарушения названной обязанности виновные лица должны привлекаться к ответственности.

6. Закрепление комментируемым Законом принципа платности природопользования и возмещение вреда окружающей среде направлено на осуществление эффективного использования природных ресурсов, снижение их недооценки. Природоресурсное законодательство устанавливает для каждого вида природных ресурсов свои собственные формы платности. Так, например, формами платы за водопользование являются плата за право пользования водными объектами и плата, направляемая на восстановление и охрану водных объектов. За пользование лесными ресурсами плата взимается в двух основных формах - лесные подати и арендная плата. В отношении недр выделяются четыре формы платного природопользования: за право на поиски, разведку полезных ископаемых; за право на добычу полезных ископаемых; за право пользования недрами в других целях; на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Формы платы за использование земли - земельный налог и арендная плата.

Целью введения в систему природоресурсных платежей платы за загрязнение окружающей среды является совершенствование хозяйственного механизма природопользования. Плата выполняет функцию ресурсосбережения, включая в себя платежи за каждый ингредиент загрязнения, вид вредного воздействия, что ведет к оздоровлению окружающей среды и снижению природоемкости национального дохода. Данная плата взимается за следующие виды вредного воздействия на окружающую природную среду:

- выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ; сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади;

- загрязнение недр, почв;

- размещение отходов производства и потребления;

- загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий;

- иные виды негативного воздействия на окружающую среду.

7. Принцип независимости контроля в области охраны окружающей среды.

Контроль в области охраны окружающей среды осуществляется в целях обеспечения исполнения установленных требований (норм, правил, нормативов) пользования природными ресурсами, проверки выполнения мероприятий по их охране органами государственной власти, местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами, а также гражданами. В своевременных условиях контроль за рациональным использованием природных ресурсов приобретает еще большее значение, чем раньше. Например, земельное законодательство в настоящее время предоставляет собственникам, землевладельцам, землепользователям, арендаторам широкие права по самостоятельному хозяйствованию на земле. Однако такая деятельность не должна, как указано в ст. 36 Конституции РФ, наносить ущерб окружающей природной среде и нарушать права и законные интересы иных лиц. Углубление земельной реформы и формирование новых земельных отношений, основанных на введении частной собственности на землю, при сохраняющемся потребительском отношении к ее использованию вызывает необходимость усиления контроля за использованием и охраной земель.

В комментируемом Законе дается понятие принципа независимости и говорится о независимости контроля в области охраны окружающей среды. Залогом эффективности контроля в области охраны окружающей среды здесь должна являться независимость инспекторов контролирующих органов в области охраны окружающей среды при исполнении ими должностных обязанностей в пределах своих полномочий, иными словами, никто не вправе вмешиваться в работу инспекторов, выполняемую в соответствии с требованиями законодательства об охране окружающей среды. Оказываемое в любых формах давление на инспектора должно признаваться действием противоправным и преследоваться по закону.

8. Принцип презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности необходимо рассматривать совместно с принципами обязательности оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности и обязательности проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, поскольку они являются взаимосвязанными.

"Презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности означает, что Закон рассматривает всякую планируемую деятельность как потенциально опасную. Следовательно, обязанность доказать экологическую безопасность возлагается на лицо, заинтересованное в реализации своих планов. Такого рода обязанности хозяйствующих субъектов - по проведению оценки воздействия, представлению материалов на государственную экологическую экспертизу - уже давно закреплены в законодательстве. С введением же данного принципа получает логическую завершенность важнейший сегмент экологического законодательства: обосновываются и одновременно наилучшим образом объясняются все те экологические требования, которые предъявляются к стадии размещения объектов, планирования, обоснования хозяйственной деятельности и которые порой вызывают критику с точки зрения их многочисленности либо затратности <51>".

--------------------------------

<51> Васильева М.И. Новое в Федеральном законе "Об охране окружающей среды": Комментарий. М.: НИА-Природа; РЭФИА, 2002. С. 14 - 15.

По мнению Бринчука М.М., принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности означает, что реализация соответствующей деятельности может влечь вредные воздействия на окружающую среду. С учетом этой презумпции стоит первоочередная задача выявить все потенциальные виды и масштабы таких воздействий. Основываясь на полученных данных, нужно определить и оценить меры по охране окружающей среды от вредных воздействий и рациональному использованию природных ресурсов, нейтрализующие такие воздействия и адекватные требованиям действующего природоохранного законодательства <52>.

--------------------------------

<52> Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды). М.: Юристъ, 1998.

Оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду (ОВОС) является для России новой правовой мерой ее охраны, которая стала проводиться с начала 90-х гг. XX в. Если в ранее действовавшем Законе "Об охране окружающей природной среды" 1991 г. нет даже упоминания о необходимости проведения ОВОС при планировании новой хозяйственной деятельности, то в комментируемом Законе обязательность ее проведения закреплена в качестве основополагающего принципа, также этому посвящена специальная ст. 32, в соответствии с которой ОВОС проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности субъектов хозяйственной и иной деятельности. Она проводится при разработке всех альтернативных вариантов предпроектной, в том числе предынвестиционной, и проектной документации, обосновывающей планируемую хозяйственную и иную деятельность, с участием общественных объединений.

Таким образом, деятельность по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления, т.е. оценка воздействия на окружающую среду, признается действующим законом обязательной.

Специалистами отмечается неоднократное воспроизведение некоторых принципов экологического законодательства в комментируемой статье, что является совсем не позитивной тенденцией. Так, Федеральным законом "Об экологической экспертизе" введен четкий принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы. Однако, несмотря на это, впоследствии комментируемый Закон также обращается к принципу обязательности проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан. Федеральный закон "Об охране озера Байкал" так же еще раз закрепляет принцип обязательности государственной экологической экспертизы. Очевидно, что расхождения в формулировках принципиальных изменений не вносят и внести не могут, поскольку специальным актом, реализующим данный принцип, является все же Федеральный закон "Об экологической экспертизе". Сказанное в полной мере может быть отнесено также к сопоставлению Федеральных законов "Об экологической экспертизе" и "Об охране окружающей среды" в части принципа презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности <53>.

--------------------------------

<53> См.: Игнатьева И.А. Принципы экологического законодательства // Государство и право. 2003. N 9.

Специалисты в области экологического права не раз признавали не совсем правильной тенденцией любое утверждение включать в перечень принципов права и законодательства. Например, В.В. Петров подчеркивал, что выраженные в ст. 3 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" принципы "пронизывают все его последующее содержание" <54>. И.Ф. Панкратов относительно тех же принципов заметил, что их нельзя считать только декларациями, призывами, пожеланиями; они представляют собой требования, на которых основано регулирование охраны окружающей природной среды <55>.

--------------------------------

<54> Петров В.В. Экологическое право России: Учебник. М., 1995. С. 163.

<55> См.: О законодательном обеспечении экологической безопасности // Государство и право. 1995. N 2. С. 116.

Что касается комментируемой статьи, то, по мнению Игнатьевой И.А., не являются принципами в классическом и единственном их понимании такие положения, как "соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды", "организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры", "обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц". Эти положения автор рассматривает больше в качестве целей, задач законодательства либо в качестве "простых" норм права, устанавливающих правила поведения субъектов <56>. Васильева М.А. также отмечает, что такие принципы, как учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности; приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов; допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду, исходя из требований в области охраны окружающей среды; обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц; обеспечение интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятельность или планирующим осуществление такой деятельности; организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры, связаны больше не с правовой, а с иными формами охраны окружающей среды <57>.

--------------------------------

<56> См.: Игнатьева И.А. Принципы экологического законодательства // Государство и право. 2003. N 9.

<57> См.: Васильева М.И. Новое в Федеральном законе "Об охране окружающей среды": Комментарий. М.: НИА-Природа; РЭФИА, 2002. С. 13 - 14.

Поскольку принципы - это фундаментальные идеи, следует согласиться со специалистами, что в процессе законотворческой работы необходимо более взвешенно подходить к вопросу о необходимости тех или иных принципов, об их связи с принципами, закрепленными в иных актах экологического законодательства, об их нормативном содержании.

9. Учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности закреплен в комментируемом Законе в качестве одного из принципов охраны окружающей среды, поскольку Российская Федерация является федеративным государством, в состав которого входят 89 субъектов, неоднородных с точки зрения природно-географических особенностей, демографических, экологических, экономических и других признаков, наличия на их территориях природных ресурсов и объектов негативного воздействия на окружающую среду. Исходя из этого, при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности необходимо учитывать региональные особенности.

10. Приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов вытекает из содержания целого ряда норм экологического законодательства. Их охрана осуществляется путем установления либо ограничений, либо запрета на их изъятие. Например, не допускается изъятие или иное прекращение прав на земли особо охраняемых природных территорий для нужд, противоречащих их целевому назначению (п. 3 ст. 95 Земельного кодекса РФ), и др.

В нашей стране достаточно долго экологические проблемы не считались такими острыми, как в других странах. Однако к началу экономических реформ, как отмечается в Концепции перехода к устойчивому развитию, российская экономика оказалась структурно деформированной и неэффективной. Ее негативное воздействие на окружающую среду (в расчете на единицу производимого продукта) существенно выше, чем в технологически передовых странах. Значительная часть основных производственных фондов России не отвечает современным экологическим требованиям, а 16 процентов ее территории, где проживает больше половины населения, характеризуются как экологически неблагополучные.

Основной экологической задачей, стоящей перед нашим государством, является постепенное восстановление естественных экосистем до уровня, гарантирующего стабильность окружающей среды. В свою очередь, достичь этого можно только при участии всего российского общества. Именно в целях привлечения общества к решению экологических проблем комментируемый Закон закрепляет обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц. При этом в создании условий, обеспечивающих заинтересованность граждан, юридических лиц и социальных групп в решении экологических проблем, ведущая роль, безусловно, отводится государству, которое должно гарантировать безопасность в политической, экономической, социальной, экологической, оборонной и других сферах общественной деятельности.

12. Принцип обеспечения интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятельность или планирующим осуществление такой деятельности, заключается в том, что осуществляемая и планируемая деятельность способна оказывать различное воздействие на природу, в связи с чем необходимо индивидуально подходить к установлению требований для ее осуществления. В частности, необходимо воздерживаться от деятельности, способной нанести непоправимый ущерб природе. Деятельности, таящей в себе повышенную опасность для природы, должен предшествовать глубокий анализ, и лица, осуществляющие такую деятельность, должны доказать, что предполагаемая польза от нее значительно больше, чем ущерб, который может быть нанесен природе, а в случаях, когда возможное пагубное воздействие такой деятельности четко не установлено, она не должна предприниматься. Деятельности, способной нанести ущерб природе, должна предшествовать оценка ее возможных последствий, и исследования о воздействии проектов в целях развития на природу следует проводить достаточно заблаговременно, и если принято решение о проведении такой деятельности, она должна осуществляться на плановой основе и вестись таким образом, чтобы до минимума сократить ее возможные вредные последствия.

13. Природа и ее богатства являются национальным достоянием народов России, естественной основой их устойчивого социально-экономического развития и благосостояния человека. При осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности, оказывающей отрицательное воздействие на состояние окружающей среды, государственные органы, предприятия, учреждения, организации, а также граждане РФ обязаны постоянно повышать уровень своих знаний о природе, экологическую культуру, содействовать экологическому воспитанию подрастающего поколения, в связи с чем, по-видимому, организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры закреплены в комментируемой статье в качестве принципа.

Согласно Экологической доктрине РФ, одобренной распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р, низкий уровень экологического сознания и экологической культуры населения страны относится к числу основных факторов деградации природной среды Российской Федерации. Реализации цели повышения экологической культуры общества должна способствовать система всеобщего, комплексного и непрерывного экологического воспитания и образования, охватывающая весь процесс дошкольного и школьного воспитания и образования. В работе по организации и созданию необходимых условий для экологического образования населения должны быть объединены и скоординированы усилия органов государственной власти, природоохранных, образовательных и общественных организаций и многих других объединений. Только таким путем, наряду с соответствующим нормативно-правовым обеспечением, можно побудить различные социальные группы к приобретению экологических знаний.

Структура нормативно-правовой базы должна обеспечивать права и обязанности граждан, определять систему управления и регулирования, финансирования, а также порядок осуществления и ответственность участников процесса экологического образования на основе единой государственной политики.

Кроме того, одним из важнейших условий эффективности экологического образования является разумное сочетание теоретического обучения с реальной практической деятельностью, связанной с изучением окружающей природной среды и оценкой его экологического состояния.

14. Обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов.

Для стимулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды комментируемым Законом предусмотрена система специальных инструментов, призванных изменить психологию хозяйствующих субъектов и способствовать экологическому воспитанию последних. Она включает в себя, в частности, государственную поддержку в форме налоговых или иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов и др.

15. Комментируемая статья также закрепляет и такой важный принцип охраны окружающей среды, как принцип сохранения биологического разнообразия. Совокупность всех видов живых организмов: от млекопитающих до микроскопических вирусов и микробов, от насекомых до цветов и деревьев, от рыб, птиц и обезьян до человека - все это составляет биологическое разнообразие планеты, которое ученые определяют одним словом - биота. Термин "биоразнообразие" обозначает богатство видов, обитающих на определенной территории в определенный период времени. Установлено, что при всем необъятном многообразии все биологические виды и все экосистемы взаимосвязаны. Начиная от молекулы ДНК и кончая региональными экосистемами и планетарной биосферой в целом. Все, чем живет наша планета и что определяет деятельность человека, зависит от биологического разнообразия. Именно оно определяет основные экологические функции, такие, например, как предохранение почвы от разрушения, именно оно предоставляет человеку практически все исходное сырье для производства пищи, одежды, лекарств, строительных и иных материалов и т.д.

Важность закрепленного принципа объясняется тем, что хотя случаи вымирания отдельных видов имели место и раньше (в том числе и в доисторические времена), но никогда прежде не регистрировались такие значительные потери их, такие широкомасштабные и необратимые процессы изменения экосистем и климатических условий, как в наше время. Потребности населения в продовольствии, жилье, транспорте постоянно возрастают. Это ведет к сокращению естественных экосистем, они дробятся, преобразуются, даже исчезают. Промышленные и бытовые отходы, минеральные удобрения отравляют природу, что приводит к гибели многих видов животных, птиц, рыб, растений.

Хозяйственная деятельность человека, в сущности, является главной причиной исчезновения многих видов биоты. Особенно это связано с загрязнением окружающей среды. По мнению многих ученых-биологов, в ближайшие два-три десятилетия под угрозой исчезновения окажется каждый четвертый представитель биоты - будь то фауна или флора.

Таким образом, уменьшение биоразнообразия, т.е. сокращение числа видов, образующих фрагменты экологической сети, есть одно из проявлений деградации природной среды, в связи с этим необходимо прилагать больше усилий, чтобы сохранить биологическое разнообразие и оставшиеся зоны дикой природы.

16. Принцип запрещения хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды.

Деятельность, способная оказывать вредное воздействие на природу, должна контролироваться, и следует использовать наиболее подходящую технологию, которая может уменьшить масштабы опасности или других вредных последствий для природы. Однако во всех случаях должна запрещаться деятельность, способная нанести непоправимый ущерб природе.

Именно данный принцип послужил одним из основных правовых оснований для обращения в 2004 г. 8 общественных экологических организаций в суд с требованиями о прекращении деятельности по комплексной разработке нефтяных месторождений в Охотском море, создающей угрозу нарушения среды обитания, сокращения численности и полного исчезновения объектов животного мира, занесенных в Красные книги МСОП, РФ, Сахалинской области. Экологи требовали прекратить: проведение дноуглубительных работ в период миграции и нагула серых китов в зоне их основного пастбища; сбросы производственных и бытовых отходов в воды Охотского моря; строительство берегового трубопровода траншейным способом через нерестовые реки на всем протяжении его трассы.

17. Принцип соблюдения права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством, является одним из основных гарантов. Нормы о праве на получение экологической информации содержатся во многих действующих российских законах. Так, в Конституции РФ (ч. 2 ст. 24) говорится об обязанности органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Некоторые комментаторы считают, что это положение относится лишь к тем случаям, когда на гражданина где-то собрана информация о его частной жизни и он желает с ней ознакомиться. Думается, сфера действия данной нормы гораздо шире. Например, если возле дома гражданина на огороженной высоким забором стройплощадке начали возводить какой-то объект, то он вправе требовать информации об этом объекте именно на основании ч. 2 ст. 24 Конституции РФ. Данное положение корреспондируется и с ч. 4 ст. 29 Конституции РФ, согласно которой каждый имеет право свободно искать и получать необходимую для него информацию (в том числе и экологическую).

Часть 3 ст. 41 Конституции РФ устанавливает, что сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет ответственность в соответствии с федеральным законом. Ответственность - уголовная, гражданско-правовая, административная - предусмотрена в этих случаях Уголовным, Гражданским кодексами РФ, а также Кодексом РФ об административных правонарушениях.

В Федеральном законе от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" (с изм. от 10 января 2003 г.) <58> среди основных направлений государственной политики в сфере информатизации названо создание условий для качественного и эффективного информационного обеспечения граждан на основе государственных информационных ресурсов. Здесь имеется в виду любое обеспечение такого рода; поэтому логично утверждать, что это положение Закона относится и к экологическому информационному обеспечению. В ст. 10 указанного Закона, дифференцирующей информационные ресурсы по категориям доступа, прямо запрещено ограничивать доступ к законодательным и другим нормативным актам, устанавливающим права, свободы и обязанности граждан, к документам, содержащим экологическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, безопасности граждан и населения в целом. Статья 12 названного Закона гарантирует равные права на доступ к информационным ресурсам государства, причем граждане не обязаны обосновывать перед владельцем этих ресурсов необходимость получения запрашиваемой ими информации. Такой доступ, утверждается в данной статье, является основой осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, а также за состоянием экологии и других сфер общественной жизни. В ст. 13 ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" содержится предписание этим органам осуществлять массовое информационное обеспечение пользователей по вопросам прав, свобод, обязанностей граждан, их безопасности и другим вопросам, представляющим общественный интерес. Наконец, ст. 24 ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" гарантирует защиту прав на доступ к информации. Отказ в нем либо предоставление заведомо недостоверных данных могут быть обжалованы в судебном порядке. Во всех случаях лица, которым отказано в доступе, имеют право на возмещение понесенного им ущерба. А руководители и другие служащие, виновные в незаконном ограничении доступа, несут ответственность в соответствии с уголовным, гражданским законодательством и законодательством об административных правонарушениях.

--------------------------------

<58> СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 609; 2003. N 2. Ст. 167.

Информирование населения о состоянии окружающей среды должно осуществляться посредством публикации в официальных изданиях федеральных органов исполнительной власти, в официальных изданиях органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также посредством проведения общественных обсуждений (опросов, слушаний, референдумов и т.п.).

18. Следующим принципом природопользования в комментируемой статье закреплен принцип ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды.

В настоящее время в период формирования правового государства в Российской Федерации как никогда велика роль одного из основополагающих институтов права - юридической ответственности за совершенное правонарушение. Юридическая ответственность представляет собой обязанность правонарушителя, совершившего нарушения экологического законодательства, претерпевать соответствующие лишения и неблагоприятные последствия личного, имущественного характера, которые содержатся в нормах права и применяются в определенной процессуальной форме.

Субъектами юридической ответственности являются правонарушители. Но государство предъявляет различные требования к ним. Так, субъектом такого вида юридической ответственности, как уголовная, может быть лицо, достигшее 14 лет. Возраст наступления административной ответственности составляет 16 лет. Субъектами административной ответственности как одного из видов юридической ответственности могут быть не только граждане, достигшие 14-летнего возраста и вменяемые, но и юридические лица. По законодательству Российской Федерации субъектами преступлений могут быть только физические лица.

Различны меры ответственности, применяемые за то или иное правонарушение. Если уголовное право предусматривает такую меру наказания, как лишение свободы на очень длительный срок или даже пожизненно, то по административному законодательству человек может быть лишен свободы на срок, как правило, не более 15 суток.

Комментируемый Закон устанавливает следующие виды юридической ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды:

- имущественная;

- дисциплинарная;

- административная;

- уголовная.

19. Принцип участия граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды является проявлением демократизации российского права окружающей среды и средством реализации права граждан на благоприятную окружающую среду. Право граждан на доступ к информации и участие в принятии решений в основе своей является конституционным правом и закреплено в Конституции Российской Федерации (ст. ст. 3, 29, 31, 32, 33). Осуществление этих прав предполагает возможность каждого участвовать в решении вопросов государственного управления, которые его затрагивают. Для этого любой человек должен иметь возможность получить исчерпывающую информацию по интересующим вопросам. Государство, претендующее на статус правового, обязано обеспечить эти важнейшие условия.

"Участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений представляет собой их участие в подготовке и принятии экологически значимых решений. Экологически значимые решения - это правовые акты (нормативного и ненормативного характера) органов государственной власти РФ и субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, реализация которых связана с оказанием воздействия на состояние природных объектов, комплексов, систем либо окружающей природной среды в целом" <59>.

--------------------------------

<59> Васильева М.И. Общественные экологические интересы: правовое регулирование. М.: Наука, 1999. С. 35.

Как правило, для всех сфер существует общая законодательная основа, а также отраслевые акты, относящиеся именно к данной сфере деятельности. Однако система права на участие общественности в принятии экологически значимых решений на практике в России еще не сложилась, то есть нет единого документа, раскрывающего это право <60>, и нет кодификации норм, относящихся к нему.

--------------------------------

<60> Первым нормативным актом, прямо направленным на участие общественности, является Орхусская конвенция "О доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды", принятая 25.06.1998. Она открыта к подписанию, но еще не ратифицирована в России.

Современное законодательство Российской Федерации декларирует возможности участия граждан и общественных объединений в области охраны окружающей среды в следующих формах:

- участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе в рассмотрении государственными органами вопросов, связанных с использованием и охраной природных ресурсов;

- обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, в том числе и по вопросам, касающимся окружающей среды;

- участвовать в публичных слушаниях по проектам генеральных планов, в том числе по внесению в них изменений;

- принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству Российской Федерации акциях;

- выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке;

- оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды;

- обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, и получать своевременные и обоснованные ответы и др.

Наиболее распространенными вариантами экологически значимых решений Васильева М.И. признает определение мест нового строительства, предоставление земельных участков, утверждение технико-экономических обоснований и проектов, принятие генеральных планов городов и др. <61>. Например, согласно п. 3 ст. 31 ЗК РФ органы местного самоуправления обязаны информировать население о возможном (предстоящем) предоставлении земель для размещения объектов. При предоставлении земельных участков в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп для целей, не связанных с их традиционной деятельностью и традиционными промыслами, могут быть проведены сход, референдум граждан по поводу изъятия (выкупа) земельных участков. Согласно п. 4 ст. 31 ЗК РФ орган местного самоуправления информирует собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов в связи с возможным изъятием их земельных участков. Согласно п. 1 ст. 28 Градостроительного кодекса РФ в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по проектам генеральных планов, в том числе по внесению в них изменений, с участием жителей поселений, городских округов проводятся в обязательном порядке и др.

--------------------------------

<61> См.: Васильева М.И. Указ. соч.

"Гражданская активность населения является мощным стимулом к соблюдению законодательства и установлению в обществе режима экологической законности. Несмотря на постоянные экономические трудности, все же прослеживается тенденция к экологизации общественного сознания. Происходит также определенное правоосознание - понимание населением ценности своих конституционных прав на экологически безопасные условия жизни. На современном этапе наиболее продуктивными обещают быть такие формы общественной активности, как гражданское участие, привлечение населения, общественных объединений и отдельных граждан к решению вопросов, имеющих экологическое значение. Опыт показал несомненную полезность общественного мнения: при активности граждан и неправительственных организаций были предотвращены либо скорректированы многие экологически необоснованные и даже ущербные проекты. С методологических же позиций значение общественного участия состоит в том, что оно способствует нашему продвижению к правовому государству. По степени реальности общественного участия можно судить о демократичности государства, а наличие развитых публичных институтов, влиятельного негосударственного сектора есть важнейшая составляющая гражданского общества. Эколого-ориентированная часть населения получила широкие возможности для выражения и распространения своих взглядов именно в условиях демократизации общественной жизни, становления правового государства и гражданского общества <62>".

--------------------------------

<62> Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: МГУ, 2003. С. 314.

Примером формы участия граждан в принятии экологически значимых решений может служить проводившийся под эгидой Гринпис сбор подписей, необходимых для проведения референдума по вопросу о недопустимости ввоза в страну ядерных отходов и воссоздании Госкомэкологии РФ. На референдум планировалось вынести следующие вопросы.

Вы за запрет ввоза из других государств на территорию России радиоактивных отходов на хранение, захоронение и переработку?

Вы за то, чтобы в России был федеральный государственный орган по охране окружающей среды, отдельный как от органов по использованию, так и от органов по управлению природными ресурсами?

Вы за то, чтобы в России была юридически самостоятельная государственная лесная служба?

По Закону, чтобы вынести вопрос на референдум, достаточно двух миллионов подписей. Известно, что Центральная избирательная комиссия РФ вынесла постановление об отказе в назначении референдума Российской Федерации на основании того, что число действительных подписей не соответствует требуемому Федеральным конституционным законом.

20. Современное состояние окружающей среды характеризуется крупномасштабным загрязнением атмосферного воздуха, почв, поверхностных и подземных вод. Загрязнение и деградация окружающей среды с каждым годом все больше влияет на здоровье людей. Отмечается устойчивая корреляция комплексного загрязнения окружающей среды и общей смертности с такими причинами, как болезни крови и кроветворных органов, психические расстройства, онкологические заболевания, болезни органов пищеварения и дыхания. Применительно к Российской Федерации, примерно одна шестая часть территории страны, где проживает более 60 млн. человек, является экологически неблагополучной <63>.

--------------------------------

<63> См.: Миронов О.О. Экология и нарушения прав человека: Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. М.: Юриспруденция, 2002. С. 8.

По своему характеру воздействия на общество и по своим последствиям для него проблема охраны окружающей среды - это проблема комплексная, и как комплексная проблема она требует комплексного подхода к своему решению, требует использования всех знаний, накопленных человечеством, и всех средств, имеющихся в его распоряжении. Сейчас уже стало очевидным главное: от того, каким образом и для каких целей будет использоваться тот или иной природный ресурс, зависит качество окружающей среды на местном, региональном и даже национальном уровне, зависит решение или возникновение многих социальных проблем, благосостояние населения на значительных территориях <64>.

--------------------------------

<64> См.: Галятин М.Ю. США: правовое регулирование использования земель. М., 1991. С. 194 - 195.

Поиск путей объединения усилий государств и народов для успешного решения проблемы охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов должен осуществляться на базе и в строгом соответствии с общепризнанным международно-правовым принципом сотрудничества, который в международном экологическом праве означает юридическую обязанность государств, независимо от их общественного и государственного строя, сотрудничать друг с другом по вопросам поддержания мира и международной (в том числе экологической) безопасности, а также способствовать совершенствованию международного экологического правопорядка.

Принцип международного сотрудничества в настоящее время является одним из основополагающих в международно-правовом регулировании охраны окружающей среды. На нем основываются практически все действующие и разрабатываемые в данной области международно-правовые акты. Принцип международного сотрудничества Российской Федерации в области охраны окружающей среды также является основополагающим в нашем законодательстве.

Международное сотрудничество развивается в рамках международных организаций, многосторонних конвенций и соглашений, а также двусторонних договоров и соглашений со странами СНГ, ближнего и дальнего зарубежья. В 2003 г. Российская Федерация присоединилась к Конвенции ООН по борьбе с опустыниванием. Подготовлен и подписан ряд межправительственных и межведомственных соглашений в области природопользования и охраны окружающей среды со странами СНГ и дальнего зарубежья, в том числе: Рамочная конвенция по защите морской среды Каспийского моря; Межправительственное соглашение с КНР о сотрудничестве в области изучения и освоения Мирового океана. Сотрудничество с Программой ООН по окружающей среде (ЮНЕП) осуществлялось в рамках проектов третьей фазы программы Глобального экологического фонда по следующим ключевым направлениям: стойкие органические загрязняющие вещества (СОЗ), деградация земель, биоразнообразие и биобезопасность, международные воды.

На встрече министров окружающей среды стран "восьмерки" (25 - 27 апреля 2003 г., Париж, Франция) принято совместное коммюнике по ряду вопросов: о практических мерах, направленных на решение проблем Африки; об обеспечении безопасности судоходства; об усилении взаимодействия в рамках глобальных и региональных природоохранных конвенций и соглашений. На саммите стран "восьмерки" (31 мая - 3 июня 2003 г., Эвиан, Франция) разработаны и приняты План действий по воде, нацеленный на комплексное управление и эффективное использование водных ресурсов; План действий по науке и технологиям в целях устойчивого развития, направленный на сохранение биоразнообразия и устойчивое управление лесами. Сотрудничество по линии Европейской экономической комиссии ООН (ЕЭК ООН) осуществлялось в рамках процесса "Окружающая среда для Европы". На Общеевропейской конференции министров окружающей среды "Окружающая среда для Европы" (20, 23 мая 2003 г., Киев, Украина) приняты Министерская декларация, рамочный документ по Экологической стратегии для стран Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии, а также базовые элементы стратегии образования в целях устойчивого развития <65>.

--------------------------------

<65> Международное сотрудничество / http://www.mnr.gov.ru/part/?act=print&id=90&pid=217.

Сотрудничество по линии Европейской экономической комиссии ООН (ЕЭК ООН) осуществлялось в рамках процесса "Окружающая среда для Европы". На Общеевропейской конференции министров окружающей среды "Окружающая среда для Европы" (20, 23 мая 2003 г., Киев, Украина) приняты Министерская Декларация, рамочный документ по Экологической стратегии для стран Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии, а также базовые элементы стратегии образования в целях устойчивого развития.

Приведенный перечень принципов не является ни исчерпывающим, ни полным. Процесс формирования принципов экологического права продолжается параллельно с совершенствованием и дальнейшим развитием российского экологического законодательства. Доказательством этого может служить увеличение числа отраслевых принципов российского законодательства с шести (по ранее действовавшему Закону "Об охране окружающей природной среды" 1991 г.) до двадцати трех (по комментируемому Закону).

Статья 4. Объекты охраны окружающей среды

Комментарий к статье 4

1. Компонентами окружающей природной среды являются природные объекты, находящиеся в состоянии естественной взаимосвязи, - земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле. Природный объект - это условная правовая категория, использование которой дает возможность с позиций права индивидуализировать определенную часть природной среды, с тем чтобы признать ее в качестве предмета правового регулирования. Поэтому объектом природы право может признавать землю, атмосферный воздух, недра, реку, озеро, участок леса, животное и т.п. Природный объект - это естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства (ст. 1 комментируемого Закона.).

В научных кругах отмечается, что вопрос о соотношении таких категорий, как земля, недра и почвы, относится к числу дискуссионных (см. комментарий к ст. 1 Закона).

Земля в качестве природного объекта подлежит охране, являясь составной частью природы. Как природный ресурс, она выполняет две важнейшие функции: выступает как средство производства в сельском и лесном хозяйстве и как пространственно-территориальный базис - место размещения зданий, строений и сооружений. Земля понимается как "твердь земная", поверхность, почвенный покров. В сельском хозяйстве он является основным и незаменимым средством производства, поэтому здесь плодородие почв выступает как первостепенный объект охраны. Остальные земли являются пространственным операционным базисом для размещения объектов промышленности, транспорта, населенных пунктов. Плодородие здесь не имеет значения. Охрана таких земель заключается в борьбе с засорением, захламлением, заражением, нерациональным использованием. Понятие и состав земель даются в Земельном кодексе РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (с изм. и доп. от 30 июня 2003 г., 29 июня, 3 октября, 21, 29 декабря 2004 г., 7 марта, 21, 22 июля 2005 г.).

В преамбуле Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (с изм. и доп. от 10 февраля 1999 г., 2 января 2000 г., 14 мая, 8 августа 2001 г., 29 мая 2002 г., 6 июня 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г.) <66> юридическое понятие "недра" представляет собой часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водостоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

--------------------------------

<66> ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834; СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823; 1999. N 7. Ст. 879; 2000. N 2. Ст. 141; 2001. N 33. Ст. 3429; 2002. N 22. Ст. 2026; 2003. N 23. Ст. 2174; 2004. N 27. Ст. 2711.

Недра в границах территории России, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении России и субъектов РФ. Участки недр не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.

Почва - один из важнейших природных ресурсов, основным свойством которой является плодородие.

Вода - это химическое соединение водорода и кислорода, существующая в жидком, твердом и газообразном состояниях. Воды - это вся вода, находящаяся в водных объектах. Понятие "водный объект" дано в ст. 1 Водного кодекса РФ (далее - ВК РФ), под которым понимается сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима.

Согласно ВК РФ поверхностные воды - воды, постоянно или временно находящиеся в поверхностных водных объектах; подземные воды - воды, в том числе минеральные, находящиеся в подземных водных объектах (ст. 1 ВК РФ). Воды, с одной стороны, играют климаторегулирующую роль, а с другой - это экономический природный ресурс.

Точного юридического определения понятия "лес" в лесном законодательстве нет. Однако в преамбуле к Лесному кодексу РФ (далее - ЛК РФ) говорится, что регулирование лесных отношений осуществляется с учетом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение. Как объект природы леса - это крупные, большие древесные сообщества с соединенными кронами деревьев. Леса - важный экономический ресурс. Леса также выполняют климаторегулирующую роль, вырабатывают кислород, их называют "легкими планеты". Небольшие группы деревьев, одиночные деревья, лесополосы к лесам не относятся, хотя также выполняют защитную роль (от ветровой и водной эрозии).

Статья 7 ЛК РФ предусматривает, что все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях населенных пунктов (поселений), а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью (лесные земли и нелесные земли), образуют лесной фонд. Не все леса, которые произрастают в нашей стране, включаются в состав лесного фонда, а лишь часть их. В лесном законодательстве используется также термин "леса, не входящие в лесной фонд". Леса, расположенные на землях обороны, и городские леса на землях городских поселений в лесной фонд не включаются (ст. 10 ЛК РФ).

К древесно-кустарниковой растительности относится растительность, произрастающая на землях сельскохозяйственного назначения, в том числе землях, предоставленных для садоводства и личного подсобного хозяйства; землях транспорта (на полосах отводов железнодорожных магистралей и автомобильных дорог); землях населенных пунктов (поселений), в том числе предоставленных для дачного, жилищного и иного строительства (за исключением городских лесов); землях водного фонда (на полосах отвода каналов); землях иных категорий (ст. 11 ЛК РФ). Древесно-кустарниковая растительность не включается в лесной фонд и в леса, не входящие в лесной фонд. К ней относятся, например, плодовые растения, лечебные травы, водоросли, иная водная растительность, ягоды, грибы и другие дары леса, степные ковыли, кактусы, лесополосы.

Наконец, объектами, подлежащими охране, закон признает животные и другие организмы и их генетический фонд. Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" (с изм. от 11 ноября 2003 г., 2 ноября, 29 декабря 2004 г.) <67> определяет животный мир как совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ. Объект животного мира - это организм животного происхождения (дикое животное) или их популяция.

--------------------------------

<67> Собрание законодательства Российской Федерации от 24 апреля 1995 г. N 17. Ст. 1462; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25.

Разновидностью животного мира являются микроорганизмы. Это тоже природный объект, подлежащий охране. Помимо болезнетворных (от них надо охранять природные объекты, животных, человека), есть микроорганизмы, которые помогают лечить почву, деревья, животных и человека (например, производимые из обычной плесени).

Одним из природных объектов, нуждающихся в защите и охране, в том числе правовой, является генетический фонд. Это понятие применимо к совокупностям (видам, подвидам) растительного и животного мира. Генетические ресурсы животного мира определяются ФЗ "О животном мире" как часть биологических ресурсов, включающая генетический материал животного происхождения, содержащий функциональные единицы наследственности. Деградация природной среды может приводить и приводит к необратимым изменениям не только растений, животных, но и человека, к появлению мутантов, т.е. особей с несвойственными генетическими признаками.

Атмосферный воздух является неотъемлемой частью среды обитания человека, растений и животных. Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (с изм. от 22 августа 2004 г., 9 мая 2005 г.) определяет атмосферный воздух как жизненно важный компонент окружающей природной среды, представляющий собой естественную смесь газов атмосферы, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений.

В атмосфере (атмосферном воздухе) особо выделяется такой компонент, как озоновый слой, защищающий Землю от прямых солнечных излучений. Определение понятия "озоновый слой Земли" дает Венская конвенция об охране озонового слоя, которая была подписана 22 марта 1985 г. В соответствии со ст. 1 названной Конвенции озоновый слой представляет собой слой атмосферного озона над пограничным слоем планеты. "Утоньшение" этого слоя, происходящее в последние годы (так называемые озоновые дыры), может привести планету к необратимым катастрофическим последствиям.

Надо сказать, что антропогенные воздействия, связанные с влиянием деятельности человека на погоду, климат и в более широкой постановке на окружающую природную среду, в ряде случаев становятся сейчас сопоставимыми с планетарными масштабами естественных природных процессов. Идет постепенное загрязнение Мирового океана, нарушается естественный влагооборот, происходят, хотя пока и незначительные, изменения в составе атмосферы и т.п. Все это дает основание говорить о том, что космическое пространство постепенно становится своеобразной частью среды обитания и деятельности человека, происходит расширение содержания понятия "окружающая природная среда" с включением в это понятие околоземного космического пространства, которое в целом представляет собой весьма динамичную и нестабильную систему, которая под влиянием внешних воздействий может переходить в неустойчивое состояние. Таким образом, сейчас идет процесс экологизации космоса, под которым понимается "расширение сферы обитания человека, его взаимодействия с природой до космических масштабов, выход сферы взаимодействия общества и природы за пределы планеты, процесс освоения, "социализации" Вселенной". С другой стороны, сама космическая техника способна также вызывать определенные возмущения в окружающей космической среде. Это происходит за счет поступления продуктов сгорания ракетного топлива в атмосферу при запусках космических аппаратов, за счет выбросов различных газообразных, жидких и твердых веществ с космических аппаратов при их функционировании на орбитах и при перемещении в космическом пространстве и т.д. Имеющиеся данные показывают, что в настоящее время суммарное воздействие на атмосферу, связанное с космической деятельностью человека, значительно меньше влияния, обусловленного его хозяйственной деятельностью на Земле, однако чрезвычайно актуальной задачей остается обеспечение охраны околоземного космического пространства от электромагнитного и иных видов загрязнения.

2. В ч. 2 комментируемой статьи особо подчеркивается, что в первоочередном порядке охране подлежат естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, юридические понятия которых даются в ст. 1 комментируемого Закона.

Естественная экологическая система - это объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией. К ним относятся, например, киты и другой животный мир в определенных частях Мирового океана, морские акватории и лежбища моржей. Такие участки, как правило, объявляются заповедниками. Многие другие заповедники по существу также представляют собой экосистемы.

Природный комплекс - это комплекс функционально и естественно связанных между собой природных объектов, объединенных географическими и иными соответствующими признаками;

Природный ландшафт - это территория, которая не подверглась изменению в результате хозяйственной и иной деятельности и характеризуется сочетанием определенных типов рельефа местности, почв, растительности, сформированных в единых климатических условиях. Главная черта природного ландшафта - рельеф местности. Поэтому различают такие типы ландшафтов, или "типичные ландшафты": горные, гористые, предгорья, низменности с переходом к гористости, равнинные, холмистые, с ущельями, с различными природными отложениями - камнями, валунами, скалами, водопадами, горными речками, озерами, характерными извилинами рек и водоемов (например, плес на Волге, извилистость Оки вокруг Рязани). Эти и другие типичные ландшафты интересуют человека, общество, государство как объекты охраны, учитываются и используются главным образом при строительстве городов и других населенных пунктов, лечебно-оздоровительных, туристических объектов и сооружений (для горнолыжного спорта, подвесных дорог, посадки декоративных растений).

3. К числу особо охраняемых объектов, территорий относятся также объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, государственные природные заповедники, в том числе биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, иные природные комплексы, исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ, объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, континентальный шельф и исключительная экономическая зона РФ, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания. Понятия перечисленных природных объектов будут раскрываться в комментариях к последующим статьям.

Глава II. ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ

ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Статья 5. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды

Комментарий к статье 5

В комментируемой статье закрепляются полномочия органов государственной власти РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, причем дается перечень полномочий, который остается открытым. Другими федеральными законами могут быть предусмотрены и иные полномочия РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.

Основой осуществления полномочий РФ в области охраны окружающей среды являются положения Конституции РФ, имеющие принципиальное значение для развития всего экологического законодательства.

Рассмотрим отдельные полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.

Обеспечение проведения федеральной политики в области экологического развития России, разработка и издание федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды и контроль за их применением; разработка, утверждение и обеспечение реализации федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации комментируемый Закон относит к числу полномочий РФ.

Предметом особого внимания государства является регулирование отношений в области использования и охраны природных ресурсов и окружающей среды, которые представляют собой не только основу для развития экономики и социальной сферы, но и гарантию нормальной жизни и деятельности для нынешних и будущих поколений.

В концентрированном виде федеральная политика в данной сфере выражается в форме принятия федеральных законов и иных нормативных правовых актов, что, безусловно, является прерогативой Российской Федерации. Кроме того, одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на производственные и экономические процессы в пределах полномочий Российской Федерации являются целевые программы. Федеральные целевые программы представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального развития Российской Федерации.

В настоящее время принято несколько решений Правительства РФ, которые определяют основные направления, задачи, цели развития политики государства в области охраны и рационального использования природных ресурсов, что можно с уверенностью отнести к вопросам федеральной политики в области экологического развития России.

Так, Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 - 2005 гг.), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 1163-р <68>, отмечается, что на сегодняшний день природные ресурсы используются недостаточно эффективно. Отсутствуют четкие условия доступа природопользователей к ресурсам. Интересы государства как собственника зачастую не защищены в полной мере, а пользователи природных ресурсов, в свою очередь, не имеют стимула для эффективного использования. При этом структура исчерпаемых природных ресурсов постоянно ухудшается, что требует более рационального природопользования.

--------------------------------

<68> СЗ РФ. 2003. N 34. Ст. 3396.

Для решения указанных задач необходимо:

- усиление роли государства в регулировании охраны окружающей среды, рационального использования и устойчивого воспроизводства природных ресурсов, в том числе создание эффективной системы контроля;

- совершенствование нормативной базы в области введения экономически обоснованной системы платежей при пользовании природными ресурсами;

- разработка новой системы классификации и государственного учета природных ресурсов, соответствующей международным правилам;

- расширение сферы применения страхования гражданской ответственности природопользователей.

Указанные меры должны найти отражение в новых редакциях Лесного кодекса РФ, Водного кодекса РФ и Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах".

В области управления водным и лесным хозяйством следует:

- выполнить мероприятия по приведению в безопасное состояние гидротехнических сооружений;

- повысить роль и ответственность пользователей лесного фонда в вопросах улучшения состояния, воспроизводства, охраны и защиты лесов и выполнения лесохозяйственных работ на участках лесного фонда.

Внедрение экологически обоснованных технологий в промышленности способствует повышению конкурентоспособности национальной экономики, создавая дополнительное преимущество при выходе на мировой рынок. Высокие стандарты экологической комфортности среды обитания должны стать необходимым элементом социального стандарта.

В целях повышения эффективности управления охраной окружающей среды необходимо реализовать следующие основные меры:

- создание нормативно-правовой базы для введения платы за негативное воздействие на окружающую среду;

- упрощение процедуры предоставления экологических разрешений на осуществление хозяйственной деятельности на базе технологических нормативов, установленных на федеральном уровне;

- введение добровольных деклараций (в том числе добровольного подтверждения соответствия международным экологическим стандартам) как формы экологического контроля;

- создание нормативной правовой и институциональной базы для применения международных экологических финансовых механизмов, в том числе предусмотренных положениями международных конвенций в области охраны окружающей среды.

К числу важнейших экономических функций комментируемым Законом отнесены также объявление и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия на территории Российской Федерации, а также координация и реализация мероприятий по охране окружающей среды в зонах экологического бедствия.

Осуществление ряда функций управления в сфере использования и охраны земель также отнесено к полномочиям РФ. К ним относится мониторинг окружающей среды, который представляет собой систему наблюдений за состоянием окружающей среды. Порядок организации и осуществления мониторинга окружающей среды устанавливается Правительством РФ.

К числу важнейших управленческих функций относится также государственный контроль в области охраны окружающей среды, в том числе на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся в ведении Российской Федерации, объектах, способствующих трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающих негативное воздействие на окружающую среду в пределах территорий двух и более субъектов РФ (федеральный государственный экологический контроль). Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, является Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, которая осуществляет свои функции в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания (кроме объектов охоты и рыболовства); в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения; за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов; за использованием и охраной водных объектов; за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря и в исключительной экономической зоне; за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе; за безопасностью гидротехнических сооружений (соблюдением норм и правил безопасности), кроме гидротехнических сооружений промышленности, энергетики и судоходных гидротехнических сооружений; а также осуществляет государственный земельный контроль в пределах своей компетенции в отношении земель водного фонда, лесного фонда, земель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых природных территорий <69>.

--------------------------------

<69> См.: Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400) // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3347.

С целью разграничения полномочий в области экологического контроля законодательно установлена система разделения объектов контроля, введены критерии отнесения этих объектов к федеральному уровню в зависимости от величины негативного воздействия хозяйствующего субъекта на окружающую среду. К полномочиям Правительства РФ настоящий Закон отнес подготовку перечня таких объектов и разработку единого порядка осуществления государственного экологического контроля как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

К числу полномочий Российской Федерации комментируемым Законом также отнесены подготовка и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды, а также обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды.

Обеспечение экологической информацией является своеобразным процессуальным средством обеспечения соответствующего конституционного права граждан. Порядок предоставления экологической информации регламентируется в правовых актах, касающихся как информации вообще, так и экологической информации в частности. Обязательное информирование населения по вопросам природопользования, охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, защиты от природных и техногенных чрезвычайных ситуаций, потребления экологически безопасной продукции предусмотрено рядом нормативных актов.

Наиболее часто встречающийся способ - информирование через средства массовой информации. Правовая основа для этого заложена в самом Законе РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" (с изм. и доп. от 13 января, 6 июня, 19 июля, 27 декабря 1995 г., 2 марта 1998 г., 20 июня, 5 августа 2000 г., 4 августа 2001 г., 21 марта, 25 июля 2002 г., 4 июля, 8 декабря 2003 г., 29 июня, 22 августа, 2 ноября 2004 г., 21 июля 2005 г.). Согласно ст. 35 названного Закона, редакции средств массовой информации, учредителями (соучредителями) которых являются государственные органы, обязаны публиковать по требованию этих органов их официальные сообщения, а равно иные материалы, публикация которых в данных средствах массовой информации предусмотрена законодательством. Кроме того, граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц, которые предоставляют такие сведения средствам массовой информации по запросам редакций, а также путем проведения пресс-конференций, рассылки справочных и статистических материалов и в иных формах (ст. 38 Закона РФ "О средствах массовой информации"). Если речь идет об органах управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды, то эта информация будет носить экологический характер.

С начала 1990-х гг. в России осуществляется массовое информирование населения посредством публикации ежегодных государственных докладов о состоянии окружающей природной среды. Постановлением Правительства РФ N 444 от 29 апреля 1995 г. утвержден Порядок подготовки ежегодного государственного доклада о состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Такой подход помогает получить представление об общей ситуации на уровне страны или региона, а также о том региональном фоне, на котором могут наблюдаться интересующие явления местного масштаба. В некоторых случаях в этом докладе можно найти непосредственную информация о качестве окружающей среды в конкретном населенном пункте или местности.

В России издаются и республиканские (областные, краевые) доклады о состоянии окружающей среды. Они, как правило, имеют построение, близкое к структуре документа федерального уровня, и содержат сведения о загрязнении атмосферного воздуха в городах и промышленных центрах, состоянии поверхностных вод, размещении отходов, деградации почв. В региональном докладе можно найти значительно больше деталей местного масштаба и уточнений, а также сведений о конкретных источниках воздействия.

Необходимо отметить, что государственные органы обязаны обеспечивать население именно достоверной информацией о состоянии окружающей среды, под которой подразумевается соответствие сведений действительности.

Статья 42 Конституции РФ закрепила право граждан на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды. Достоверной является неискаженная экологически значимая информация. Достоверность принадлежит к числу оценочных понятий, ее уровень зависит от уровня развития науки, существования эффективных методов измерений и расчетов, технической оснащенности органов, ведущих мониторинг, сбор и обработку информации. При оценке достоверности надо учитывать реальные технические, организационные и иные возможности соответствующих государственных органов.

В тексте Рекомендаций парламентских слушаний "О разграничении полномочий Российской Федерации и субъектов РФ в области охраны окружающей среды", принятых в 2005 г., отмечается, что комментируемый Закон уже действует с 2002 г. - фактически третий год, но в его развитие до настоящего времени так и не принято необходимых нормативных правовых актов Правительства РФ и предусмотренных им федеральных законов. Например, не приняты постановления о порядке осуществления государственного экологического контроля в Российской Федерации и о порядке нормирования в области охраны окружающей среды в Российской Федерации. Так и не находят должной поддержки Правительства РФ проекты федеральных законов "О зонах экологического бедствия" и "О плате за негативное воздействие на окружающую среду". Кроме того, до настоящего времени законодательно не урегулированы вопросы об ответственности органов государственной власти и должностных лиц этих органов за неисполнение возложенных на них полномочий в области охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Статья 6. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды

Комментарий к статье 6

Основой нормативно-правового регулирования разграничения полномочий в области охраны окружающей среды и природопользования является Конституция РФ, ст. 72 которой по вопросам совместного ведения предоставляет субъектам РФ право регулирования большого числа вопросов, в том числе и в области охраны окружающей среды, природопользования и экологической безопасности. Объективным основанием предоставления субъектам РФ таких прав является территориальная расположенность России. Регионы государства отличаются друг от друга природными объектами и направлениями использования земель, вод, лесов и других природных объектов, демографическими, экологическими, экономическими и другими признаками, которые не могут не влиять на специфику управления природопользованием и охраной окружающей среды в республике или области.

Базовым нормативным правовым актом федерального уровня, регулирующим вопросы охраны окружающей среды и предоставляющим полномочия по правовому регулированию вопросов в области охраны окружающей среды субъектам РФ, является комментируемый Закон, который предоставил право субъектам РФ осуществлять разработку и утверждение природоохранных нормативов, содержащих природоохранные требования не ниже установленных на федеральном уровне с учетом природных и иных особенностей регионов. Законодательно за субъектами РФ в настоящее время закреплены существенные полномочия в сфере охраны окружающей среды, в том числе осуществление государственного экологического контроля и мониторинга. Рассмотрим некоторые из них.

К одним из основных полномочий субъектов РФ в области охраны окружающей среды отнесены участие в определении основных направлений охраны окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации; участие в реализации федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации; принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением. Экологическое законодательство входит в совместную компетенцию Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Поэтому субъекты Федерации вправе устанавливать собственное правовое регулирование (ст. 76 Конституции РФ). Оно не должно противоречить законам Российской Федерации; в противном случае действуют законы Российской Федерации.

Одним из важнейших средств реализации федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации является принятие региональных целевых программ, что также отнесено к полномочиям субъектов РФ. Региональные целевые программы, как и федеральные, представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального развития субъекта Российской Федерации. В качестве примера можно привести Закон Владимирской области от 10 октября 2005 г. N 141-ОЗ "О целевой программе "Воспроизводство плодородия почв Владимирской области на 2006 - 2010 гг. ". Ее задачи - улучшение мелиоративного состояния земель и работоспособности оросительных и осушительных систем; улучшение экологического состояния и предотвращение выбывания сельхозугодий из оборота; активное использование биоклиматического потенциала области и стабилизация сельхозпроизводства.

Еще одной из основных государственных функций в области охраны окружающей среды, осуществляемой по единой государственной системе в РФ, является участие в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, в осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) с правом формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации. Комментируемый Закон определяет в ст. 1 мониторинг окружающей среды (экологический мониторинг) как комплексную систему наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов, а государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг) - как мониторинг окружающей среды, осуществляемый органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией.

Видами государственного мониторинга являются: фоновый, социально-гигиенический, мониторинг водных объектов, экологический мониторинг состояния внутренних морских вод и территориального моря, мониторинг состояния исключительной экономической зоны, мониторинг атмосферного воздуха, мониторинг состояния недр, мониторинг экологической системы озера Байкал, мониторинг земель, мониторинг мелиорированных земель, мониторинг лесов, мониторинг объектов животного мира, мониторинг радиационно-опасных объектов и территорий и ряд других.

Одними из главных задач, которые решает единая государственная система экологического мониторинга, являются разработка прогнозов социально-экономического развития и принятие соответствующих решений, разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации и мероприятий по охране окружающей среды в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и за воздействием этих источников на окружающую среду, а также в целях обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды. Результаты мониторинга хранятся в специальных банках данных.

Одним из важнейших полномочий субъектов РФ в области охраны окружающей среды является осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории субъекта Российской Федерации, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю. Таким образом, субъекты РФ организуют и осуществляют экологический контроль, который включает в себя деятельность по наблюдению за состоянием окружающей природной среды, ее изменениями под влиянием хозяйственной и иной деятельности, проверке выполнения планов и мероприятий по охране природы, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению природы, соблюдению требований природоохранного законодательства и нормативов качества окружающей природной среды. Субъекты РФ самостоятельно утверждают перечень должностных лиц органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъекта Российской Федерации). Должностные лица субъектов РФ вправе посещать объекты производственного и социального назначения на территории субъектов РФ, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, знакомиться с документами, результатами анализов, иными материалами, необходимыми для выполнения их служебных обязанностей; требовать устранения выявленных недостатков, давать в пределах предоставленных прав указания или заключения по размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию, эксплуатации объектов; привлекать в установленном порядке виновных лиц к административной ответственности, направлять материалы о привлечении их к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности, предъявлять иски в суд или арбитражный суд о возмещении вреда, причиненного окружающей природной среде или здоровью человека нарушениями природоохранительного законодательства; принимать решения об ограничении, приостановлении, прекращении работы данных объектов и любой деятельности, причиняющей вред окружающей природной среде и несущей потенциальную опасность для здоровья человека.

Решения указанных органов обязательны для исполнения и смогут быть обжалованы только в суде.

Еще одной из основных государственных функций субъектов РФ в области охраны окружающей среды является ведение Красной книги субъекта Российской Федерации. Красная книга России включает не все виды животных и растений, которые находятся под угрозой исчезновения. В связи с этим книги субъектов РФ призваны более подробно включать те виды животных и растений, которые могут исчезнуть и которые надо охранять на территории того или иного региона. Занесение видов флоры и фауны в красную книгу субъекта РФ является правовым актом, формализующим признаком, отграничивающим соответствующие виды как объекты правовой охраны от других представителей животного и растительного мира. Именно в отношении видов, занесенных в красную книгу, действуют организационно-правовые гарантии, повышающие возможности их сохранения и восстановления. Ведение красной книги - это постоянная работа по мониторингу редких и исчезающих видов, по реализации упомянутых организационно-правовых гарантий.

Большинство субъектов РФ данное полномочие на сегодняшний день реализовали. Например, Красная книга растений и животных Саратовской области была создана еще в 1996 году и была в числе первых региональных Красных книг. 29 мая 2000 г. Постановлением губернатора Сахалинской области был утвержден список объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Сахалинской области, благодаря которому более 170 представителей сахалинской флоры и фауны были занесены в этот документ. В Сахалинскую Красную книгу вошли не только редкие животные, растения, птицы и беспозвоночные, занесенные в Международную и Российскую Красные книги, но и обитающие только на территории Сахалинской области.

Постановлением администрации Ростовской области от 05.08.2003 N 358 в целях выявления и регистрации в Ростовской области редких и находящихся под угрозой исчезновения видов (подвидов, популяций) диких животных, дикорастущих растений и грибов, а также осуществления специальных мер по их охране, была учреждена Красная книга Ростовской области в качестве официального документа, содержащего свод сведений о состоянии, распространении и необходимых мерах охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения видов диких животных, дикорастущих грибов и растений (далее - объекты животного и растительного мира), постоянно или временно обитающих (произрастающих) на территории Ростовской области.

Собственные Красные книги есть также в Московской, Ленинградской, Калужской, Тверской, Ульяновской, Нижегородской и других областях.

К полномочиям по ведению красной книги субъекта РФ, как правило, относятся сбор и анализ данных об объектах животного и растительного мира; организация мониторинга состояния объектов животного и растительного мира; создание и пополнение банка данных по объектам животного и растительного мира; занесение в установленном порядке в Красную книгу субъекта РФ (или исключения из нее) объектов животного и растительного мира; определение объема, структуры и содержания видовых очерков, подготовка, издание и распространение красной книги субъекта РФ; подготовка и реализация предложений по специальным мерам охраны, включая организацию особо охраняемых природных территорий и генетических банков с целью сохранения объектов животного и растительного мира, занесенных в красную книгу субъекта РФ; выдача разрешений на добывание объектов животного и растительного мира, занесенных в красную книгу субъектов РФ, за исключением видов, внесенных в Красную книгу Российской Федерации.

Комментируемым Законом к полномочиям субъекта РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, также отнесено ведение учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду, государственный экологический контроль которых осуществляется субъектом Российской Федерации. Роскомстат и его территориальные подразделения собирают экологически значимую информацию по утверждаемым этим государственным комитетом формам статистического наблюдения, которых в сфере природопользования и охраны окружающей среды сегодня насчитывается более 60, из них число приоритетно используемых - около 30 (в зависимости от отрасли природопользования или вида деятельности хозяйствующего субъекта). Наиболее значимыми являются следующие формы статистического наблюдения:

форма N 2-ТП (воздух) (годовая);

форма N 2-ТП (водхоз);

форма N 2-ТП (отходы) и др.

Российским законодательством предусмотрены следующие случаи регистрации и ведения реестров (регистров):

1) государственный реестр объектов размещения отходов и федеральный классификационный каталог отходов;

2) государственная регистрация пестицидов и агрохимикатов, на основании которой предоставляется разрешение на их производство, применение, реализацию, транспортировку, хранение, уничтожение, рекламу, ввоз и вывоз;

3) государственный реестр опасных производственных объектов, содержащий информацию об этих объектах и эксплуатирующих их организациях, в том числе признаках объектов, по которым они отнесены к опасным производственным объектам; о видах деятельности, на осуществление которых требуются лицензии; о ведомственной и территориальной принадлежности объектов;

4) регистрация генно-инженерно-модифицированных организмов;

5) государственная регистрация лекарственных средств, предназначенных для человека и животных;

6) регистр гидротехнических сооружений;

7) регистрация потенциально опасных химических и биологических веществ;

8) государственная регистрация недвижимого имущества и сделок с ним, учет земельных участков;

9) государственная регистрация лиц, пострадавших от радиационного воздействия и подвергшихся радиационному облучению в результате Чернобыльской АЭС и других радиационных катастроф и инцидентов;

10) государственная регистрация новых пищевых продуктов;

11) государственный реестр аккредитованных организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия продукции, производственных процессов и услуг требованиям качества и безопасности;

12) реестр подводных потенциально опасных объектов во внутренних водах и территориальном море РФ (за исключением подводных переходов трубопроводного транспорта), который ведет МЧС России, и ряд других реестров и регистров.

Важнейшими полномочиями субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, являются право образования особо охраняемых природных территорий регионального значения, управление и контроль в области охраны и использования таких территорий.

В соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г.) особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение.

Особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов Российской Федерации и находятся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов могут быть отнесены либо к особо охраняемым природным территориям федерального значения, либо к особо охраняемым природным территориям регионального значения. Природные парки являются особо охраняемыми территориями регионального значения.

Особо охраняемые природные территории регионального значения определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Особо охраняемые природные территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Кроме рассмотренных выше полномочий, субъекты РФ также наделены правами:

организовывать и развивать систему экологического образования и формировать экологическую культуру на территории субъекта Российской Федерации. Реализация данного полномочия возможна посредством принятия на уровне субъектов РФ соответствующих нормативных правовых актов, закрепляющих права и обязанности граждан, определяющих систему управления и регулирования, финансирования, а также порядок осуществления и ответственность участников процесса экологического образования;

обращаться в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды. Согласно ст. 12 комментируемого Закона общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, вправе подавать в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, суд обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду. Таким образом, в спорах, возникающих по основаниям, установленным комментируемой статьей, истцами в суде могут выступать органы государственной власти субъектов РФ, причем как по собственной инициативе, так и в связи с поступившим обращением от соответствующих общественных объединений;

устанавливать нормативы качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне. То есть органы государственной власти субъектов РФ вправе устанавливать нормативы качества окружающей среды, с учетом природно-климатических особенностей региона, повышенной социальной ценности отдельных территорий, природных особенностей территорий и акваторий, назначения природных объектов и природно-антропогенных объектов, особо охраняемых территорий, в том числе особо охраняемых природных территорий, а также природных ландшафтов, имеющих особое природоохранное значение. При этом нормативы качества окружающей среды не могут быть ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне;

предъявлять иски о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Таким образом, органы государственной власти вправе выступать по собственной инициативе истцами в суде в целях защиты публичных экологических интересов, связанных с причинением вреда окружающей среде;

участвовать в обеспечении населения информацией о состоянии окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Часть 3 ст. 41 Конституции РФ устанавливает, что сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет ответственность в соответствии с федеральным законом. Ответственность - уголовная, гражданско-правовая, административная - предусмотрена в этих случаях Уголовным, Гражданским кодексами РФ, а также Кодексом РФ об административных правонарушениях. Информирование населения о состоянии окружающей среды должно осуществляться посредством публикации в официальных изданиях органов исполнительной власти субъектов РФ, а также посредством проведения общественных обсуждений (опросов, слушаний, референдумов и т.п.);

организовывать проведение экономической оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, осуществлять экологическую паспортизацию территории. Обязательность проведения оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду закреплена в качестве основополагающего принципа в ст. 3 комментируемого Закона, также этому посвящена специальная ст. 32, в соответствии с которой ОВОС проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности субъектов хозяйственной и иной деятельности. Она проводится при разработке всех альтернативных вариантов предпроектной, в том числе предынвестиционной, и проектной документации, обосновывающей планируемую хозяйственную и иную деятельность, с участием общественных объединений.

Статья 7. Полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды

Комментарий к статье 7

1. В соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка и решают иные вопросы местного значения. В соответствии с законодательством органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов власти и управления. Положения законодательства о местном самоуправлении, посвященные полномочиям муниципальных органов власти по охране окружающей природной среды как комплексного объекта, развиваются в специальном природоохранном законодательстве.

Комментируемая статья определяет вопросы местного значения в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, а именно круг дел (объектов), решение которых обеспечивает локальную (для данной территории) жизнедеятельность муниципального образования и удовлетворение потребностей его жителей.

В частности, к вопросам местного значения городских, сельских поселений относятся организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора. В соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (с изм. и доп. от 29 декабря 2000 г., 10 января 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г., 9 мая 2005 года) <70> организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях городских и других поселений осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации. Порядок сбора отходов на территориях городских и других поселений, предусматривающий их разделение на виды (пищевые отходы, текстиль, бумага и др.), определяется органами местного самоуправления и должен соответствовать экологическим, санитарным и иным требованиям в области охраны окружающей природной среды и здоровья человека.

--------------------------------

<70> СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3009.

Для организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора органы местного самоуправления создают специализированные муниципальные предприятия или заключают договоры с предприятиями иных форм собственности. Деятельность этих предприятий регулируется Правилами предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов (утв. Постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1997 г. N 155 (с изм. от 13 октября 1997 г., 15 сентября 2000 г., 1 февраля 2005 г.)) <71>.

--------------------------------

<71> СЗ РФ. 1997. N 7. Ст. 862.

Органы местного самоуправления устанавливают режим работы муниципальных организаций, оказывающих услуги по вывозу бытовых отходов. Режим работы организаций иной формы собственности и индивидуальных предпринимателей устанавливается ими самостоятельно. Кроме того, органы местного самоуправления определяют предельные сроки вывоза бытовых отходов, утверждают тарифы по оказанию услуг по вывозу отходов, устанавливают льготы по оплате для отдельных категорий потребителей.

2. К вопросам местного значения муниципального района отнесены организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды и организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Мероприятиями межпоселенческого характера по охране окружающей среды могут быть различные мероприятия, проводимые органами местного самоуправления, по соблюдению правил, норм и нормативов в области экологической безопасности.

Органы местного самоуправления поселений осуществляют только сбор и вывоз бытовых отходов и мусора, их утилизация и переработка возложены на органы местного самоуправления муниципального района. Во исполнение возложенных полномочий органами местного самоуправления создаются пункты утилизации и переработки бытовых отходов, определяется порядок их деятельности. В ст. 87 Бюджетного кодекса РФ закреплено, что организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных) финансируется исключительно за счет средств местного бюджета (в данном случае - районного).

Дополнительные обязанности возложены на органы местного самоуправления в области утилизации и уничтожения биологических отходов Ветеринарно-санитарными правилами сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов (утв. Главным государственным ветеринарным инспектором Российской Федерации 4 декабря 1995 г. 13-7-2/469) <72>.

--------------------------------

<72> Российские вести. 1996. N 35.

3. Комментируемый пункт устанавливает перечень вопросов местного значения в сфере охраны окружающей среды городского округа. С учетом того что городские округа являются городскими поселениями, но не входят в состав муниципальных районов, указанный перечень включает в себя все вопросы местного значения поселений и муниципальных районов.

4. Согласно п. 4 комментируемого Закона в субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства, могут быть возложены на органы государственной власти данных субъектов либо регулироваться законами данных субъектов.

Статья 8. Органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды

Комментарий к статье 8

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется органами исполнительной власти общей компетенции и специально уполномоченными органами в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Органами общей компетенции, осуществляющими государственное управление использованием и охраной природных ресурсов, являются: Президент РФ; Правительство РФ; Федеральное собрание.

В Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (с изм. от 31 декабря 1997 г., 19 июня, 3 ноября 2004 г., 1 июня 2005 г.) <73> предусмотрен блок его полномочий в области природопользования и охраны окружающей среды. Согласно ст. 18 названного Закона Правительство РФ:

--------------------------------

<73> См.: СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 2004. N 45. Ст. 4376.

- обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

- принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;

- организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации;

- координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Правительство РФ активно реализует названные полномочия, в том числе принимая постановления и распоряжения, организуя исполнение требований федерального экологического законодательства, подготовку проектов федеральных законов и используя право законодательной инициативы по природоохранным вопросам.

Специализированные органы управления охраной окружающей среды действуют на разных уровнях, оказывая оперативное воздействие на министерства, ведомства, предприятия и являясь, таким образом, межотраслевыми или надведомственными органами.

Центральное место в системе специализированных органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды занимает Министерство природных ресурсов РФ (МПР России). В настоящее время это Министерство действует на основе Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2004 г. N 370) (с изм. от 30 июля 2004 г.) <74>. Согласно Положению, МПР России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом недр и лесным хозяйством, использование и охрану водного фонда, использование, охрану, защиту лесного фонда и воспроизводство лесов, эксплуатацию и обеспечение безопасности водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), использование объектов животного мира и среды их обитания (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты), особо охраняемые природные территории, а также в сфере охраны окружающей среды (за исключением сферы экологического надзора).

--------------------------------

<74> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3260; N 32. Ст. 3347.

Министерство природных ресурсов РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование, а также разрабатывает и представляет в Правительство РФ проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента РФ и Правительства РФ по следующим вопросам:

- геологическое изучение, рациональное использование и охрана недр;

- использование, охрана, защита лесного фонда и воспроизводство лесов;

- использование и охрана водных объектов;

- эксплуатация водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений) и обеспечение их безопасности;

- охрана, использование и воспроизводство объектов животного мира и среды их обитания;

- особо охраняемые природные территории;

- охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;

- охрана атмосферного воздуха;

- обращение с отходами производства и потребления (за исключением радиоактивных);

- совершенствование экономического механизма регулирования природопользования и охраны окружающей среды <75>.

--------------------------------

<75> См.: Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. N 160 "Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1452.

МПР России осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства по недропользованию, Федерального агентства лесного хозяйства и Федерального агентства водных ресурсов.

Как нами уже отмечалось, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, является Федеральная служба по надзору в сфере природопользования.

Природоохранными полномочиями наделены в соответствии с положениями о них также Министерство сельского хозяйства РФ, Федеральная служба земельного кадастра и другие федеральные министерства, комитеты и службы.

Статья 9. Разграничение полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации

Комментарий к статье 9

Комментируемая статья закрепляет основы разграничения полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Наличие данной статьи в комментируемом Законе необходимо в силу того, что природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ).

Возможность разграничения полномочий, в том числе и в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ предусмотрена также Конституцией России, согласно которой разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11).

"Правовыми способами разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации являются конституционный и договорный. Это необходимо, ибо разграничение предметов ведения и полномочий в Федерации выполняет двоякую роль. С одной стороны, разграничение предметов ведения и полномочий выполняет роль конституционного принципа федеративного устройства Российской Федерации, а с другой стороны, применительно к системе государственной власти в масштабе всей Федерации - конституционного принципа построения самой этой системы" <76>.

--------------------------------

<76> Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев // Справочные правовые системы.

Согласно п. 2 комментируемой статьи соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, заключаются в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

Конституция РФ регулирует этот вопрос в п. п. 2 и 3 ст. 78, согласно которым федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов РФ в свою очередь по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Нормы Конституции РФ развиваются в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм. от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г., 7 мая, 24 июля, 11 декабря 2002 г., 4 июля 2003 г., 19 июня, 11, 29 декабря 2004 г., 21 июля, 31 декабря 2005 г., 3 июня, 12, 18, 25, 27 июля, 25 октября 2006 г.) <77>. Согласно ст. 26.8 названного Закона федеральные органы исполнительной власти по соглашению с исполнительными органами государственной власти субъекта РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам. Соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ. Исполнительные органы государственной власти субъекта РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий с передачей необходимых материальных и финансовых средств, если это не противоречит конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ. Федеральные органы исполнительной власти, передавшие путем заключения соглашений осуществление части своих полномочий соответствующим исполнительным органам государственной власти субъекта РФ, контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий.

--------------------------------

<77> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

В Законе также закрепляется обязательная информация, которая должна содержатся в таких соглашениях, - это условия и порядок передачи осуществления части полномочий, в том числе порядок их финансирования, срок действия соглашения, ответственность сторон соглашения, основания и порядок его досрочного расторжения, иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.

Конкретный порядок подготовки и согласования соглашений, а также порядок их утверждения Правительством России, внесения в них изменений и (или) дополнений закреплены, как того требует настоящий Федеральный закон, в Правилах подготовки, согласования и утверждения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, а также о внесении изменений в такие соглашения (утв. Постановлением Правительства РФ от 1 марта 2004 г. N 117) (с изм. от 9 июля 2004 г.) <78>.

--------------------------------

<78> СЗ РФ. 2004. N 10. Ст. 870.

Согласно данным Правилам подготовка проекта соглашения осуществляется федеральным органом исполнительной власти и органом исполнительной власти субъекта РФ, являющимися сторонами соглашения, с учетом требований, указанных в п. 2 ст. 26.8 Закона. Проект соглашения с проектом постановления Правительства РФ о его утверждении направляется в Министерство экономического развития и торговли России, Министерство финансов РФ, Министерство юстиции России и другие заинтересованные федеральные органы исполнительной власти для согласования в установленном порядке. Заключения о согласовании подписываются соответствующими федеральными министрами или их заместителями и представляются, как правило, в 5-дневный срок с даты поступления документов. По договоренности между соответствующими руководителями может быть установлен иной срок подготовки заключений, который для наиболее объемных и сложных документов не может превышать 30 дней. Состав органов государственной власти, с которыми требуются дополнительные согласования, определяется самостоятельно руководителем федерального органа исполнительной власти, вносящим проект соглашения, а также Председателем Правительства РФ и заместителем Председателя Правительства России. Неурегулированные разногласия рассматриваются Председателем Правительства РФ, его заместителем с участием федеральных министров, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти, имеющих разногласия. Окончательное решение по урегулированию разногласий принимается на заседании Правительства России. Порядок согласования проекта соглашения заинтересованными органами исполнительной власти субъекта РФ определяется нормативно-правовыми актами данного субъекта Федерации. Проект постановления Правительства России об утверждении соглашения вносится в установленном порядке в Правительство РФ вместе с соглашением.

Предложения о внесении изменений в соглашение вносятся в порядке, предусмотренном для подготовки проекта соглашения. В случае прекращения действия или досрочного расторжения соглашения федеральный орган исполнительной власти, являющийся стороной соглашения, вносит в установленном порядке в Правительство России проект постановления Правительства РФ о признании утратившим силу постановления Правительства России об утверждении этого соглашения.

По общему правилу соглашения являются заключенными и вступают в силу после его утверждения постановлением Правительства России и официального опубликования.

Необходимо отметить, что большое количество соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере охраны окружающей природной среды принималось в 90-х годах прошлого века. Примерами могут служить Соглашение от 12 января 1996 г. N 2 между Правительством Российской Федерации и правительством Свердловской области о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения природными ресурсами и охраны окружающей природной среды, Соглашение от 27 мая 1996 г. N 7 между Правительством Российской Федерации и администрацией Иркутской области о разграничении предметов ведения и полномочий в области охраны окружающей природной среды, Соглашение между Правительством Российской Федерации и правительством Республики Башкортостан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов и др.

Однако в отношении соглашений о передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, действующих на день вступления в силу Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями от 11, 29 декабря 2004 г.) <79>, установлено правило, согласно которому такие соглашения подлежат утверждению постановлениями Правительства РФ в течение двух лет со дня вступления в силу данного Федерального закона. Указанные договоры и соглашения, не утвержденные в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, прекращают свое действие по истечении указанного срока. В связи с данным правилом вышеназванные соглашения в настоящее время фактически прекратили свое действие.

--------------------------------

<79> СЗ РФ. 2003. N 27 (часть II). Ст. 2709.

Комментируя данную статью, необходимо отметить и тот факт, что в настоящее время законодательство не предусматривает возможность передачи полномочий от государственных органов муниципальным по соглашениям. В то же время для обеспечения управляемости и поддержания экологического правопорядка требуется принятие неотложных организационных и правовых мер. Для чего в Рекомендациях парламентских слушаний от 11 апреля 2005 г. закреплено предложение об изменении п. 2 ст. 9 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", представив ее в редакции: "Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления имеют право на основе соглашений передавать друг другу осуществление части полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды. Соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления о передаче осуществления части полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, заключаются в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами".

Статья 10. Управление в области охраны окружающей среды, осуществляемое органами местного самоуправления

Комментарий к статье 10

Согласно комментируемой статье вопросы организации природоохранного управления органами местного самоуправления регулируются федеральными и региональными законами, а также уставом муниципального образования и иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Данное положение соответствует Конституции РФ, в соответствии с которой вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

КонсультантПлюс: примечание.

Ссылаясь на ст. 7 комментируемого Закона, авторы, видимо, не учли, что по состоянию на 15.12.2006 (дата комментария) данная норма была изменена Федеральным законом от 31.12.2005 N 199-ФЗ.

В то же время реализация самостоятельной управленческой деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды сдерживается ст. 7 комментируемого Закона, согласно которой полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, определяются только в соответствии с федеральными законами.

Глава III. ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ ГРАЖДАН,

ОБЩЕСТВЕННЫХ И ИНЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОБЪЕДИНЕНИЙ

В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Статья 11. Права и обязанности граждан в области охраны окружающей среды

Комментарий к статье 11

Комментируемая статья закрепляет основные права и обязанности граждан в области охраны окружающей среды. Основным правом признается, как уже отмечалось выше, право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде. Данные права вытекают, в свою очередь, из конституционных прав граждан: право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42); право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ст. 29) и др.

"Права и интересы можно признавать экологическими лишь в том случае, когда сохранение качества окружающей природной среды и ее объектов - цель единственная и конечная. В тех же ситуациях, когда такое сохранение есть лишь средство (способ) достижения иного результата, который действительно нужен и желателен субъекту, защищаемый законом интерес не должен рассматриваться как экологический и приравниваться к нему. Исходя из этих соображений, представляется правильным считать носителями экологических интересов (соответственно, субъектами экологических прав) только граждан, организованных и неорганизованных, представленных отдельными лицами и группами, объединениями и населением в целом. Экологические интересы невозможно обеспечить в отрыве от экономических и потому, что те и другие едины по своей социальной направленности. Их единство в том, что они призваны обеспечить качество жизни человека.

Целью правового регулирования отношений, возникающих по поводу реализации экологических прав, является, в конечном счете, обеспечение соблюдения, реализации и защиты важнейшего из них, а именно права на благоприятную окружающую среду. При этом все другие экологические права (требовать предоставления информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране, отмены решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов, право на возмещение вреда, причиненного здоровью или имуществу экологическими правонарушениями, и др.) выступают как средство достижения данной цели <80>".

--------------------------------

<80> Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: МГУ, 2003. С. 118 - 119.

2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи граждане имеют право создавать общественные объединения, фонды и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (с изм. от 17 мая 1997 г., 19 июля 1998 г., 12, 21 марта, 25 июля 2002 г., 8 декабря 2003 г., 29 июня, 2 ноября 2004 г.) <81> закрепляет, что право граждан на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений. Создание общественных объединений способствует реализации прав и законных интересов граждан. Граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также право вступать в такие общественные объединения на условиях соблюдения норм их уставов (ст. 3 названного Закона).

--------------------------------

<81> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.

Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.

Право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица - общественные объединения. Организационно-правовыми формами общественных объединений являются:

- общественная организация;

- общественное движение;

- общественный фонд;

- общественное учреждение;

- орган общественной самодеятельности;

- политическая партия.

Для приобретения прав юридического лица общественное объединение подлежит государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (с изм. и доп. от 23 июня, 8, 23 декабря 2003 г., 2 ноября 2004 г., 2 июля 2005 г.) с учетом установленного Законом специального порядка государственной регистрации общественных объединений.

Правовое положение некоммерческих организаций определяется нормами гл. 4 Гражданского кодекса РФ и Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (с изм. от 26 ноября 1998 г., 8 июля 1999 г., 21 марта, 28 декабря 2002 г., 23 декабря 2003 г.) <82>. Согласно ст. 2 указанного Закона некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. Некоммерческие организации могут создаваться в форме общественных или религиозных организаций (объединений), некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами.

--------------------------------

<82> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145; 1998. N 48. Ст. 5849; 2002. N 12. Ст. 1093.

Общественное экологическое движение в России наиболее массовым было в конце 80-х - начале 90-х годов. Массовость "зеленого" движения было обусловлено несколькими факторами. Во-первых, в период перестройки представителям экологической общественности первым в СССР было разрешено объединяться в неформальные организации и регистрироваться в исполнительных органах, получая статус юридического лица. Поэтому вся активная часть населения, неохваченная комсомолом и КПСС, оказались в рядах экологических организаций. Во-вторых, авария на Чернобыльской АЭС подняла волну антиядерных выступлений, которые были очень сильны на Западе. В-третьих, гласность, которую провозгласило руководство СССР, позволила узнать факты вопиющей безграмотности в сфере охраны окружающей среды при намечаемых к реализации масштабных проектов типа переброска северных рек. Затем с середины 90-х годов наблюдался спад активности экологического движения. Это было связано с тем, что многие активисты, которые были среди "зеленых", ушли из движения и создали свои общественные организации - правозащитные, историко-культурные, молодежные и другие, которые занимались проблемами социальной помощи инвалидам, ветеранам, больным и т.д. Не соглашаясь с обвинениями в том, что "зеленые" выступают только "против", многие общественные организации стали работать по конкретным проектам фактически на профессиональной основе. Этому способствовали гранты, которые на конкурсной основе выделяли зарубежные фонды <83>.

--------------------------------

<83> Общественные организации // http://www.arkheco.ru/structure/pub.

Основными формами деятельности общественных экологических организаций всегда выступали, прежде всего, предание гласности фактов нарушения природоохранного законодательства и выражение в разных формах протеста своего несогласия с их природоохранной политикой.

Примеры наиболее значимых акций, действий, форумов и других форм действий общественных организаций на территории Архангельской области:

1992 г. "Экология Севера". Запрет строительства атомной станции теплоснабжения в Архангельске. Проведение общественных слушаний во вопросу разработки месторождения алмазов им. М.В. Ломоносова и участие в разработке зоны рационального природопользования вокруг месторождения. "К новой ЗЕМЛЕ". Организация международной конференции "Экологические проблемы Арктики и перспективы ядерного разоружения";

1993 г. "Экология Севера". Проведение исследования "Диоксиновое загрязнение территории Архангельской области". "К новой ЗЕМЛЕ". Проведение международной конференции "Ядерные испытания: от моратория к всеобщему запрету" (на борту теплохода "Анна Ахматова" при плавании к архипелагу Новая Земля);

1994 г. "Экология Севера". Проведение исследования "Чистый колодец" (качество питьевой воды в колодцах в пригородах Архангельска);

1997 г. "Экофакт". Проведение международной учебно-методической конференции "Безопасность населения и защита окружающей среды на Европейском Севере: пути взаимодействия неправительственных организаций";

1998 г. "Архангельский Зеленый Крест". Экологическая экспедиция по Северной Двине;

1999 г. "Архангельский Зеленый Крест". Проведение Двино-Беломорского экологического форума. Издание сборника "Экология Северной Двины" <84>.

--------------------------------

<84> Там же.

Таким образом, мы видим, что в настоящее время наиболее активно общественные организации работают в сфере экологического образования и просвещения. Но ситуация складывается так, что другими приоритетными направлениями деятельности общественных организаций должны стать проведение общественной экспертизы и общественных слушаний, разработка механизмов влияния на принимаемые властью решения, а также общественный экологический контроль.

Гражданам также принадлежит право направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране.

С принятием Доктрины информационной безопасности РФ (от 9 сентября 2000 г. N ПР-1895) <85> права на экологическую информацию надлежит рассматривать во взаимосвязи с ее подходами и положениями. Так, В Доктрине дается понятие информационной безопасности Российской Федерации как состояние защищенности ее национальных интересов в информационной сфере, определяющихся совокупностью сбалансированных интересов личности, общества и государства. Интересы личности в информационной сфере заключаются в реализации конституционных прав человека и гражданина на доступ к информации, на использование информации в интересах осуществления не запрещенной законом деятельности, физического, духовного и интеллектуального развития, а также в защите информации, обеспечивающей личную безопасность.

--------------------------------

<85> Российская газета. 28 сентября 2000 г. N 187.

"Объектом отношений, возникающих в ходе реализации права граждан на экологическую информацию, выступает сама экологическая информация, в составе которой могут содержаться сведения:

- о состоянии земли, почвы, недр, воды, атмосферного воздуха, флоры и фауны, природных комплексов;

- об экологической угрозе или риске для здоровья и жизни людей; о химических, физических и биологических воздействиях на состояние и объекты окружающей среды и их источниках;

- о деятельности, отрицательно влияющей или могущей повлиять на природные объекты и человека;

- о мерах по охране окружающей среды, в том числе правовых, административных и иных;

- о деятельности государственных органов, юридических лиц и граждан-предпринимателей в сфере распоряжения природными ресурсами, природопользования, охраны окружающей среды, обеспечения соблюдения и защиты экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, если необходимость осуществления такой деятельности установлена законодательством Российской Федерации и др." <86>.

--------------------------------

<86> См.: Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве: теория и практика правового регулирования: Диссертация... доктора юрид. наук. М., 2003. С. 276; Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. М.: Юрист, 2003. С. 191.

Например, информация о лесном фонде включает в себя данные государственного учета лесного фонда, данные государственного лесного кадастра, мониторинга лесов, лесоустройства и иные данные, полученные федеральным органом управления лесным хозяйством или организациями, подведомственными ему, при осуществлении ими своих функций (ст. 75 Лесного кодекса РФ). Информация в области проведения работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия - это сведения о состоянии здоровья граждан и объектов окружающей среды в районах размещения объектов по хранению химического оружия и объектов по уничтожению химического оружия, мероприятиях по обеспечению химической, санитарно-гигиенической, экологической и пожарной безопасности при проведении работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия, а также о мерах по предотвращению возникновения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий при выполнении указанных работ (ст. 1 Федерального закона от 2 мая 1997 г. N 76-ФЗ "Об уничтожении химического оружия" (с изм. и доп. от 29 ноября 2001 г., 10 января 2003 г., 22 августа 2004 г., 9 мая 2005 г.)). Информация о чернобыльской катастрофе касается уровней загрязненности радионуклидами местностей, степени загрязненности продуктов питания и имущества, а также других требований и условий соблюдения режима радиационной безопасности (ст. 46 Закона РФ от 15 мая 1991 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (с изм. и доп. от 18 июня 1992 г., 24 декабря 1993 г., 24 ноября 1995 г., 11 декабря 1996 г., 16 ноября 1997 г., 17 апреля, 5 июля 1999 г., 7 августа, 27 декабря 2000 г., 12 февраля, 6 августа, 30 декабря 2001 г., 25 июля, 11, 24 декабря 2002 г., 23 октября, 23 декабря 2003 г., 26 апреля, 22 августа, 29 декабря 2004 г.)).

Экологическую информацию формируют многочисленные и разнообразные организации: законодательные, исполнительные органы власти РФ и аналогичные органы в субъектах Федерации, которые издают различные нормативные акты, принимают планы и программы; службы соответствующих министерств и ведомств, которые ведут те или иные наблюдения за состоянием окружающей среды, здоровьем людей, а также за факторами воздействия на окружающую среду; научно-исследовательские организации - институты, станции и пр.; проектные организации и проектировщики. Источниками экологической информации могут быть и другие коммерческие организации, например выполняющие измерения характеристик окружающей среды, разрабатывающие цифровые карты на основе геоинформационных систем и т.п. Общественные экологические организации во многих случаях выступают не только как потребители экологической информации, но и осуществляют ее сбор, анализ и распространение на профессиональном уровне. Такие организации могут служить источником экологической информации для своих коллег и другой заинтересованной аудитории. Существуют международные организации, координирующие деятельность по охране окружающей среды. Под эгидой таких организаций действуют информационные системы, обеспечивающие анализ и хранение экологической информации, получаемой из различных источников, а также обмен ею в международном масштабе <87>.

--------------------------------

<87> См.: Экологическая информация и принципы работы с ней / Под ред. В.Н. Виниченко. Эколайн, 1998.

"Хозяйствующие субъекты не называются в числе стороны, которой адресуются требования (обращения) о получении информации. В сегодняшней редакции появляется возможность использовать упоминание об "иных организациях и должностных лицах" для обоснования надлежащей адресности запроса на экологическую информацию хозяйствующим субъектам, однако в целом проблему информационных обязанностей предпринимателей (а она существует) в этой формулировке нельзя считать решенной <88>".

--------------------------------

<88> Васильева М.И. Новое в Федеральном законе "Об охране окружающей среды": Комментарий. М.: НИА-Природа; РЭФИА, 2002. С. 35.

Гарантиями прав граждан служат своевременность предоставления официальными органами экологической информации, ее достоверность и полнота. В теории экологического права уже сложились определения данных категорий <89>.

--------------------------------

<89> См.: Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. М.: Юрист, 2003. С. 192.

Так, достоверной признается не искаженная экологически значимая информация, которой располагают или должны располагать специально уполномоченные государственные органы в области природопользования и охраны окружающей среды и иные субъекты права в пределах их компетенции. "Достоверность принадлежит к числу оценочных понятий, ее уровень зависит от уровня развития науки, существования эффективных методов измерений и расчетов, технической оснащенности органов, ведущих мониторинг, сбор и обработку информации <90>".

--------------------------------

<90> Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве: теория и практика правового регулирования: Дис. ... доктора юрид. наук. М., 2003. С. 284, 285, 286.

Полной можно считать информацию, которая передается заинтересованным лицам в том объеме, в котором может или должен обладать ею государственный орган, орган местного самоуправления или иной собственник (владелец) информационных ресурсов. Полнота - это важнейшая характеристика достоверности информации. "Полная информация та, которая может создать у гражданина, не обладающего специальными знаниями, четкое представление о событии, факте или явлении, его опасности для жизни или здоровья человека либо для окружающей среды, о мерах по устранению или уменьшению возможного вреда <91>".

--------------------------------

<91> Васильева М.И. Указ. соч.

Своевременной может быть признана информация, передаваемая лицу, обратившемуся за ней, в максимально короткие сроки с момента запроса и обязательно до истечения срока, определенного в законодательстве, если таковой установлен <92>.

--------------------------------

<92> См.: Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. М.: Юрист, 2003. С. 192.

В случае если официальные органы не ответили в течение месяца на запрос граждан о получении информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, граждане в такой ситуации вправе обратиться с жалобой в вышестоящий орган или в суд. Возможен также случай, что получен ответ, не удовлетворивший авторов запроса. Ответ может носить формальный характер или просто содержать отказ в предоставлении запрошенной информации. Практике известны случаи, когда оборонное предприятие отказалось предоставить справку о воздействии своей деятельности на окружающую природную среду, ссылаясь на то, что по сведениям об объемах выбросов и сбросов, содержащимся в этой справке, можно восстановить объемы продукции оборонного значения. В этом случае отсутствие ответа, отказ в предоставлении информации может быть также обжалован в суде. Однако, прежде всего, следует выяснить и действительные причины такого отказа. Например, организация, в которую обратилась общественность, может действительно не располагать соответствующей информацией; запрос может быть сформулирован неопределенно или неконкретно и т.п. В таких ситуациях следует, например, уточнить формулировку запроса, направить запрос в другую организацию.

Следующим видом прав граждан в области охраны окружающей среды закреплено право принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству Российской Федерации акциях.

Проведение мирных собраний, митингов, шествий, демонстраций, пикетирования предусматривается ст. 31 Конституции РФ, а также Федеральным законом от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" <93>.

--------------------------------

<93> СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2485.

Указанным Законом даны понятия вышеназванных форм публичных мероприятий:

- собрание - совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов;

- митинг - массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера;

- демонстрация - организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации;

- шествие - массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам;

- пикетирование - форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации.

ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" также установлен порядок проведения публичных мероприятий. Организатор публичного мероприятия в письменной форме подает в орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия. При проведении пикетирования группой лиц уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться в срок не позднее трех дней до дня его проведения.

В свою очередь, орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления после получения уведомления о проведении публичного мероприятия обязан:

- документально подтвердить получение уведомления о проведении публичного мероприятия, указав при этом дату и время его получения;

- довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение трех дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за пять дней до дня его проведения - в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях";

- в зависимости от формы публичного мероприятия и количества его участников назначить своего уполномоченного представителя в целях оказания организатору публичного мероприятия содействия в проведении данного публичного мероприятия в соответствии с требованиями ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях". Назначение уполномоченного представителя оформляется письменным распоряжением, которое заблаговременно направляется организатору публичного мероприятия;

- довести до сведения организатора публичного мероприятия информацию об установленной норме предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия;

- обеспечить в пределах своей компетенции совместно с организатором публичного мероприятия и уполномоченным представителем органа внутренних дел общественный порядок и безопасность граждан при проведении публичного мероприятия, а также оказание им при необходимости неотложной медицинской помощи;

- информировать о вопросах, явившихся причинами проведения публичного мероприятия, органы государственной власти и органы местного самоуправления, которым данные вопросы адресуются;

- при получении сведений о проведении публичного мероприятия на трассах проезда и в местах постоянного или временного пребывания объектов государственной охраны, определенных Федеральным законом от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране" (с изм. и доп. от 13 июня 1997 г., 7 ноября 2000 г., 7 мая 2002 г., 30 июня 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г.), своевременно информировать об этом соответствующие федеральные органы государственной охраны.

В случае если информация, содержащаяся в тексте уведомления о проведении публичного мероприятия, и иные данные дают основания предположить, что цели запланированного публичного мероприятия и формы его проведения не соответствуют положениям Конституции РФ и (или) нарушают запреты, предусмотренные законодательством РФ об административных правонарушениях или уголовным законодательством РФ, орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления незамедлительно доводит до сведения организатора публичного мероприятия письменное мотивированное предупреждение о том, что организатор, а также иные участники публичного мероприятия в случае указанных несоответствия и (или) нарушения при проведении такого мероприятия могут быть привлечены к ответственности в установленном порядке (ст. 12 ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях").

Также комментируемым Законом закрепляется право граждан принимать участие в референдуме по вопросам охраны окружающей среды, который является высшим непосредственным выражением власти народа. Государством гарантируются свободное волеизъявление граждан Российской Федерации на референдуме РФ, защита демократических принципов и норм права, определяющих право граждан на участие в референдуме. Законодательство РФ о референдуме составляют Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" <94>, другие федеральные конституционные законы, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изм. и доп. от 27 сентября, 24 декабря 2002 г., 23 июня, 4 июля, 23 декабря 2003 г., 7 июня, 12, 22 августа, 11 декабря 2004 г., 29 июня, 21 июля 2005 г.), другие федеральные законы.

--------------------------------

<94> СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2710.

Референдум РФ - всенародное голосование граждан РФ по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения (ст. 1 ФКЗ "О референдуме РФ").

Применительно к сфере охраны окружающей природной среды существует практика проведения референдумов как в регионах, так и на местах. Одним из ярких примеров проведения экологического референдума является Костромская область. 8 декабря 1996 г. в Костромской области прошел первый в России региональный экологический референдум. На вопрос: "Согласны ли вы с размещением и строительством атомной станции в Костромской области?" отрицательно ответили 87,43% граждан области, принявших участие в референдуме. Результаты этого референдума оценивались как крупный успех экологической общественности, инициировавшей его проведение, так как, несмотря на агитацию Министерства атомной энергетики и концерна "Росэнергоатом", удалось прекратить строительство Костромской АЭС. Этот референдум был тем прецедентом, на котором основывали свою позицию инициаторы последующих экологических референдумов. Совершенно очевидно, что сам факт проведения референдума, его результаты создавали опасность для атомных государственных ведомств, поскольку общественные экологические организации во многих регионах России стали выступать с инициативами о проведении аналогичных референдумов в своих регионах <95>.

--------------------------------

<95> Гречушкина Е.А., Хмелева Е.Н. Дело о первом экологическом референдуме // http://moct-silta.net.ru/rus/num2/page9.htm.

Однако в 1998 году результаты референдума были обжалованы в Костромской областной суд, в качестве основания указывалось нарушение прав и свобод нескольких граждан в связи с проведением этого референдума. 25 января 1999 года судья Костромского областного суда приняла решение об удовлетворении этой жалобы.

Примером также неудачной "попытки" проведения местного референдума по вопросам охраны окружающей среды может служить референдум в Кировской области, который в свое время получил широкую огласку в источниках СМИ. Так, группа жителей пос. Мирный и Оричей обратилась в избирательную комиссию Оричевского района с заявлением о регистрации ее как инициативной по проведению местного референдума с вопросом: "Согласны ли вы на отведение земельного участка на территории Оричевского района под размещение объекта по уничтожению химического оружия?".

Глава администрации района объявил отказ в регистрации, что впоследствии было подтверждено избирательной комиссией. В свою очередь, Оричевский районный суд признал отказ незаконным. На вторичное обращение за регистрацией инициативной группы с уточненными формулировками вопросов также последовал отказ. Последовавшее за этим новое решение суда гласило: "признать незаконным решение Оричевской территориальной избирательной комиссией от 8 февраля 2001 года об отказе в регистрации членов инициативной группы по проведению местного референдума и обязать Оричевскую территориальную избирательную комиссию зарегистрировать инициативную группу по проведению местного референдума по вопросам:

"Согласны ли вы на отвод земельного участка из земель, находящихся в муниципальной собственности Оричевского района, под размещение объекта по уничтожению химического оружия?";

"Согласны ли вы на размещение объекта по уничтожению химического оружия на территории Оричевского района?".

Законность и обоснованность данного решения была предметом рассмотрения в Кировском областном суде 3 апреля 2001 г. Решение было оставлено без изменения. Члены инициативной группы собрали около тысячи семисот подписей в поддержку местного референдума по указанным вопросам. Датой проведения местного референдума стало 1 июля 2001 г. Но по протесту председателя Кировского областного суда 13 июня 2001 г. состоявшиеся судебные решения были отменены как недостаточно обоснованные и дело направлено на новое рассмотрение в районный суд. Две попытки обжаловать в Верховном Суде РФ данное постановление президиума Кировского областного суда успехом не увенчались <96>.

--------------------------------

<96> См.: Краев Н.В. О нарушениях конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии // Тезисы докладов Второй областной общественной конференции "Экология. Здоровье. Жизнь". Киров: Кировский областной Совет ВООП, 2002.

Граждане также вправе выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке. Понятие "общественная экологическая экспертиза" возникло в конце 80-х гг. и быстро получило широкое распространение. Первоначальная трактовка этого термина была весьма широкой. Под независимой экологической экспертизой подразумевали разнообразные способы получения и анализа информации (экологический мониторинг, оценка воздействия на окружающую среду, независимые исследования и т.д.) <97>. Очень часто говорилось об экологической экспертизе природного комплекса или действующего предприятия. Такое толкование этого понятия само по себе вполне обосновано - слово "экспертиза" в русском языке обозначает глубокий анализ явления, строящийся на ранее накопленном опыте.

--------------------------------

<97> В некоторых источниках общественная экологическая экспертиза отождествлялась с широким общественным обсуждением или даже с такой специфической формой выражения общественного мнения, как референдум (Экологический словарь / Составители: С. Гелятитский, И. Зайонц, Л. Чертков, В. Экзарьянц. М.: Конкорд ЛТД - Экопром, 1993. С. 202).

Однако в настоящее время понятие "общественная экологическая экспертиза" определено законодательно. Подробно экологическая экспертиза, как государственная, так и общественная, регламентируется Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", согласно которому экологическая экспертиза - установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и допустимости реализации объекта экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы" (ст. 1 ФЗ "Об экологической экспертизе"). Экологическая экспертиза может быть государственной и общественной (ст. 4 ФЗ "Об экологической экспертизе"). В отношении общественной экологической экспертизы говорится, что она проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями) (ст. 20 ФЗ "Об экологической экспертизе"). Общественная экологическая экспертиза должна быть официально зарегистрирована. Порядок регистрации общественной экологической экспертизы определяется ст. 23 ФЗ "Об экологической экспертизе". Регистрация осуществляется в органах местного самоуправления (городской или районной администрации) на основании заявления от общественной организации (объединения), организующей общественную экологическую экспертизу.

Проведение общественной экспертизы предоставляет общественности дополнительные возможности доступа к проектной документации и процессу государственной экологической экспертизы.

Согласно ФЗ "Об экологической экспертизе", организации, осуществляющие общественную экспертизу, имеют право:

- получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе, в объеме, установленном в п. 1 ст. 14 ФЗ "Об экологической экспертизе" (т.е. в том же объеме, что и органы, осуществляющие государственную экспертизу);

- знакомиться с нормативно-технической документацией, устанавливающей требования к проведению государственной экологической экспертизы;

- участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и участвовать в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы (ст. 22 ФЗ "Об экологической экспертизе").

Фактически, согласно логике действующего законодательства, общественная экспертиза является механизмом общественного контроля за ходом государственной экспертизы и общественного участия в ней. К сожалению, возможности этого участия весьма ограничены. Законодательно закреплено только право на доступ к проектной документации (причем это право ограничено не только государственной, но и коммерческой тайной) и участие наблюдателей в заседаниях комиссий. Заключение общественной экспертизы не имеет прямой юридической силы, оно является лишь одним из документов, рассматриваемых в процессе государственной экспертизы.

Тем не менее не следует пренебрегать возможностью организовать общественную экологическую экспертизу.

Во-первых, как уже было сказано, она является практически единственным механизмом общественного контроля за ходом государственной экологической экспертизы.

Во-вторых, при организации разного рода общественных кампаний, работе с прессой и т.п. статус "заключения общественной экспертизы, проведенной в соответствии с законом", может восприниматься как более высокий по сравнению с "мнением независимых специалистов" или "мнением общественности".

Например, одной из первых общественных экологических экспертиз, выполненных в новых законодательных условиях, была экспертиза проекта мусороперерабатывающего завода в подмосковном г. Троицке. На первых порах события развивались весьма успешно: экспертная комиссия была собрана, экспертиза органами местного самоуправления зарегистрирована. Но когда настала пора получать документацию и начинать работу, возникло неожиданное препятствие: заказчик - Фонд охраны природы при городской Администрации - категорически отказался выдать исходную документацию, ссылаясь на содержащиеся в ней "ноу-хау и коммерческую тайну". Безрезультатными оказались попытки инициаторов общественной экологической экспертизы встретиться с заказчиком. Ситуация зашла бы в тупик, если бы не поддержка органов охраны природы, предоставивших общественности запрошенный ими том оценки воздействия на окружающую среду. Общественная экологическая экспертиза была проведена в кратчайшие сроки. Вывод экспертной комиссии о том, что строительство этого объекта по предлагаемой технологии представляется экологически опасным и экономически нецелесообразным, был поддержан городской администрацией, отозвавшей согласованный ранее акт выбора площадки для строительства. Троицкая экспертиза стала одним из первых успешных прецедентов общественной экологической экспертизы в новых законодательных условиях <98>.

--------------------------------

<98> См.: Хотулева М.В., Заика Е.А., Молчанова Я.П., Дайман С.Ю. Общественная экологическая экспертиза: вчера, сегодня. завтра. М.: Эколайн, 1998. С. 46.

Другой пример. В г. Костроме было запланировано строительство завода по высокотемпературной переработке твердых бытовых отходов. Несовершенная технология и малая рентабельность сочетались с явно недостаточным вниманием к природоохранным мероприятиям. Общественность города выразила чрезвычайную озабоченность перспективой строительства подобного объекта. Проведенная общественная экологическая экспертиза проекта показала экологическую и экономическую несостоятельность проекта. По решению городской администрации проект был остановлен. Однако проблема утилизации твердых бытовых отходов требовала безотлагательного решения. Поэтому общественные организации совместно с городской администрацией организовали общественные слушания, направленные на разрешение сложившейся проблемы. На слушаниях было принято решение об организации совета по проблеме твердых бытовых отходов при городской администрации и разработке муниципальной программы управления ТБО. В совет вошли представители всех заинтересованных организаций, как государственных, так и общественных. В настоящее время в городе ведется разработка муниципальной программы управления твердыми бытовыми отходами. Предполагается, что утилизация отходов будет осуществляться на современном полигоне, с применением методов прессования и частичной сортировки ТБО. Общественная экологическая экспертиза проекта мусороперерабатывающего завода в г. Костроме явилась прецедентом, когда результатом общественной экологической экспертизы явилась не только остановка экологически опасного проекта, но и реальное обращение к поиску альтернативных решений. Организовано сотрудничество между государственными и общественными организациями, направленное на поиск оптимального решения <99>.

--------------------------------

<99> См.: Там же.

Следующим видом прав граждан в области охраны окружающей среды является право оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды. Однако необходимо отметить, что социологические исследования показывают, что граждане не очень высоко оценивают свои возможности в деле охраны окружающей среды. В реальной жизни участие в охране окружающей среды сводится к участию в субботниках по уборке улиц и придомовых территорий, поскольку действенных механизмов привлечения общественности к выработке и принятию значимых решений нет.

Граждане также вправе обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы.

Органы государственной власти, органы управления, должностные лица нередко издают акты, нарушающие различные права граждан. Не является исключением грубое нарушение ими экологических прав. Законодательством предусмотрена возможность обращения с жалобой на неправомерное решение в вышестоящий орган власти, для чего установлен месячный срок для ответа на жалобу.

В круг подверженных обжалованию могут быть включены самые различные акты и действия в сфере принятия экологически значимых решений. Это, к примеру:

- решения о предоставлении земельных участков для нового промышленного или жилищного строительства;

- решения об изъятии земельных участков из состава земель особо охраняемых природных территорий;

- решения о размещении и строительстве производственных объектов;

- заключения государственной экологической экспертизы о возможности принятия хозяйственного решения, осуществление которого может оказывать вредное воздействие на окружающую природную среду;

- отказы в предоставлении экологической информации и т.п.

Граждане также могут обращаться в прокуратуру с заявлениями, жалобами, письмами, содержащими сведения о нарушении законов. В соответствии с Федеральный законом РФ от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (с изм. и доп. от 17 ноября 1995 г., 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29, 30 декабря 2001 г., 28 июня, 25 июля, 5 октября 2002 г., 30 июня 2003 г., 22 августа 2004 г., 15 июля 2005 г.) <100> одна из основных функций прокуратуры РФ - надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Кроме того, прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов перечисленными выше органами и должностными лицами, а также за тем, чтобы правовые акты, издаваемые этими органами, соответствовали законам.

--------------------------------

<100> ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 8. Ст. 366; СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472; 1999. N 7. Ст. 878; 2000. N 2. Ст. 140; 2001. N 53. Ст. 5018; 2002. N 26. Ст. 2523; N 40. Ст. 3825; 2004. N 35. Ст. 3607.

При этом, исходя из указанных функций прокуратуры, это могут быть как сведения о непосредственных нарушениях прав человека (в том числе, экологических), так и информация о любых других противоправных действиях (либо бездействии) различных органов, организаций, должностных лиц, влекущих за собой нарушения законодательства об охране окружающей среды и природопользовании, причиняющих (или могущих причинить) вред природе и человеку.

Прокурор в установленном законодательством порядке принимает меры по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения. Ответ на заявление, жалобу или иное обращение должен быть мотивированным. Если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю разъясняются порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законодательством.

Однако на практике, в сфере защиты экологических прав граждан, прокуроры не всегда используют свои полномочия в полном объеме. Так, по делу о незаконном строительстве на территории особо охраняемого объекта федерального значения "Нескучный Сад" (г. Москва), которым занимается "Экоюрис", прокуратура г. Москвы обратилась в Пресненский суд с иском в защиту только интересов государства, несмотря на то, что речь шла о нарушении также права окрестных жителей и других москвичей на благоприятную окружающую среду. Выступая в судебном заседании, прокурор говорила, что иск предъявлен "в защиту интересов государства и граждан", что важное общественное значение этого процесса подтверждается присутствием и выступлением в судебном заседании большого количества жителей прилегающих к "Нескучному Саду" домов и представителей общественных организаций. Но в самом исковом заявлении слов "в защиту интересов граждан" не содержалось, т.е. с формальной точки зрения иск был предъявлен только в защиту интересов государства. Поэтому производство в Пресненском суде было прекращено в связи с тем, что дела такого рода должны рассматриваться не судом общей юрисдикции, а арбитражным судом. В дальнейшем прокуратура в арбитражный суд по этому делу не обратилась, хотя участвовала в судебном процессе по жалобе жителей о признании недействительным постановления правительства Москвы о строительстве в "Нескучном Саду", как нарушающего права граждан.

Прокурор в соответствии с процессуальным законодательством вправе вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства. Прокурор или его заместитель имеют также право принести протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обратиться по этому поводу в суд. Кроме того, прокурор или его заместитель вправе внести представление об устранении нарушения прав и свобод человека и гражданина в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение.

В настоящее время в значительном числе регионов РФ функционируют специализированные природоохранные прокуратуры. Одна из них, Волжская (г. Тверь), является межрегиональной и объединяет 15 межрайонных природоохранных прокуратур всего бассейна Волги. Остальные специализированные прокуратуры подчиняются соответствующим прокурорам республик, краев и областей.

В комментируемой статье закрепляется также неизвестное ранее право граждан предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде, которое, как отмечает М.И. Васильева, дает уникальную возможность использования частноправовых средств защиты, доступных гражданину (и в первую очередь, обращения в суд), в целях защиты публичных экологических интересов, связанных с непричинением вреда окружающей среде. Такое право граждан вполне соответствует либеральным западным моделям, и в первую очередь американскому энвайронментальному праву. И в этом есть определенная непоследовательность обсуждаемого российского закона, сделавшего в других своих разделах и нормах ряд отступлений от ранее предоставленных гражданам позиций (например, в ст. 80 настоящего Закона граждане не называются в качестве истцов по делам о прекращении вредной деятельности, как это было ранее. Получается, что обращаться с иском о возмещении вреда окружающей среде можно, а с иском о прекращении этой вредной деятельности - нельзя?). Кроме того, предоставление гражданам права на иск о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, логично было бы сопроводить предоставлением специально уполномоченным органам (в первую очередь, органам системы - Министерству природных ресурсов РФ) права на вступление в гражданский процесс для дачи заключения по делу <101>.

--------------------------------

<101> См.: Васильева М.И. Федеральный закон "Об охране окружающей среды": новое содержание и старые проблемы // Спасение (всероссийская экологическая газета). 2002. Март. N 11 (269).

Перечень прав граждан в области охраны окружающей среды не является исчерпывающим, и в комментируемом Законе закрепляется, что граждане вправе осуществлять другие предусмотренные законодательством права.

Таким образом, мы видим, что экологические права граждан провозглашены на высшем законодательном уровне. Важнейшими условиями успешности внедрения юридических новаций являются мировоззренческие, экономические и политические факторы. Нельзя преуменьшать и значимость собственно юридической инфраструктуры реализации экологических прав граждан, в которой первостепенное значение имеют развитость и совершенство соответствующих норм объективного права, а также уровень профессионализма и ответственности лиц, причастных к процессу, в первую очередь работников правоохранительных, природоохранных органов, и активность самого населения в отстаивании своих законных интересов.

3. Как известно, предоставлению прав всегда сопутствует возложение на граждан определенных обязанностей, в связи с чем в ч. 3 комментируемой статьи к последним отнесены:

- сохранять природу и окружающую среду;

- бережно относиться к природе и природным богатствам;

- соблюдать иные требования законодательства.

Статья 12. Права и обязанности общественных и иных некоммерческих объединений, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды

Комментарий к статье 12

Как уже нами отмечалось, граждане вправе отстаивать свои экологические интересы и реализовывать закрепленные законом права как самостоятельно, так и сообща, посредством различных общественных объединений. Необходимо отметить, что общественным и иным некоммерческим объединениям в некоторых случаях предоставляются более широкие права, нежели гражданам. Так, граждане имеют право направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране. Общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, имеют право обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и к должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о мерах по ее охране, об обстоятельствах и о фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан. Как это видно, только общественным и иным некоммерческим объединениям предоставлено право получать информацию об экологических аспектах деятельности конкретных хозяйствующих субъектов.

Участие общественных и иных некоммерческих объединений в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан, а также организация и проведение в установленном порядке слушания по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, являются необходимыми и важными составными частями обеспечения гражданами своего права на благоприятную среду жизнеобитания.

Формами общественного участия в принятии таких решений могут быть такие, как посещение группами граждан руководителей и иных должностных лиц предприятия, обращения к ним с коллективными письмами, жалобами, выставление общественных постов и пикетов в местах, вызывающих наиболее сильную тревогу, вывешивание транспарантов и лозунгов с требованиями и перечнем конкретных нарушений проекта и планов мероприятий, выпуск бюллетеней и листовок с описанием хода реализации проекта, перечислением лиц, выполняющих решение, и лиц, срывающих его.

"Практически всегда для размещения объектов предполагается использование земель в качестве территории. Поэтому эколого-значимые решения одновременно являются решениями градостроительными и/или земельно-правовыми" <102>. Земельный кодекс РФ установил в числе основных принципов земельного законодательства (ст. 1):

--------------------------------

<102> Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: МГУ, 2003. С. 348.

приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;

участие граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством.

Названные принципы получили развитие в ст. ст. 30 - 32 ЗК РФ, которые регулируют порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. По общему правилу предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется: без предварительного согласования мест размещения объектов и с предварительным согласованием мест размещения объектов. Предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах). Предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется в аренду, а государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления - в постоянное (бессрочное) пользование.

Обязательность привлечения общественности предусмотрена только для порядка предоставления с предварительным согласованием, поскольку именно здесь установлен этап выбора земельного участка. Выбор земельных участков для строительства регулируется ст. 31 ЗК РФ. Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и документов землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями. Органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Граждане, общественные организации (объединения) и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства. При предоставлении земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами, могут проводиться сходы, референдумы граждан по вопросам изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставления земельных участков для строительства объектов, размещение которых затрагивает законные интересы указанных народов и общностей. Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления, обладающие правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции, принимают решения о предварительном согласовании мест размещения объектов с учетом результатов таких сходов или референдумов.

Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства. Акт утверждается решением органа исполнительной государственной власти или органа местного самоуправления о предварительном согласовании места размещения объекта. Согласно ч. 9 ст. 31 ЗК РФ, решение о предварительном согласовании места размещения объекта или об отказе в размещении объекта может быть обжаловано заинтересованными лицами в суд. "Под "заинтересованными лицами" надо понимать также и общественность - граждан, общественные объединения и органы территориального общественного самоуправления" <103>.

--------------------------------

<103> Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: МГУ, 2003. С. 356 - 357.

Предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий), а также в случае предоставления земельного участка для нужд сельскохозяйственного производства или лесного хозяйства либо гражданину для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства (ч. 11 ст. 30 ЗК РФ).

Таким образом, ЗК РФ содержит обязательность участия общественности в принятии решений о предоставлении земель, за исключением предоставления земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов на торгах (конкурсах, аукционах); размещения объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий); предоставления участка гражданину для индивидуального жилищного строительства.

Гарантией соблюдения прав граждан, общественных объединений служит ч. 3 ст. 72 ЗК РФ, согласно которой общественный земельный контроль осуществляется органами территориального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), гражданами за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих предусмотренные ЗК РФ права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны земель. Общественный земельный контроль имеет немалое значение для сохранения благоприятной окружающей природной среды. Активная деятельность природоохранных организаций по предотвращению нарушения земельного законодательства, по принятию мер к восстановлению нарушенных природных комплексов способствует восполнению пробелов в надлежащем исполнении требований земельного законодательства по охране земель. "Открытое и активное выражение мнения может рассматриваться: во-первых, как способ и принцип осуществления любого взаимодействия общественности и органов государственной власти; во-вторых, как самостоятельная форма участия в принятии экологически значимых решений. Комплекс полномочий в этой области базируется на конституционных правах граждан участвовать в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ), обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ), проводить публичные мероприятия (ст. 31 Конституции РФ) и т.д. <104>".

--------------------------------

<104> Васильева М.И. Указ. соч. С. 326.

Необходимо иметь в виду, что правовая система обладает набором юридических воздействий на правонарушителя, которым также может пользоваться общественность, в том числе постановка вопроса перед уполномоченными органами, обжалования, при необходимости, их решения, создание вокруг них атмосферы постоянной требовательности.

Также общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, вправе подавать в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, суд обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду. Иными словами, организациям предоставлена возможность пресекать возникновение экологически негативных последствий и минимизировать их путем подачи иска об ограничении, приостановлении и прекращении деятельности, причиняющей реальный вред, а также требовать отмены решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду. Это очень существенный инструмент защиты общественных экологических интересов, и хорошо, что комментируемый Закон сохранил его. Благодаря этой норме, в спорах, возникающих по основаниям ст. 80 ("Требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды"), общественные объединения могут выступать истцами, несмотря на то, что в самой ст. 80 нет никакого перечня потенциальных истцов.

Возможность обжалования решений и действий государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих основывается на конституционной обязанности государства признавать, защищать и соблюдать права и свободы человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ). В Российской Федерации гарантируется государственная защита прав и свобод человека (ст. 45 Конституции РФ). Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ч. 2 ст. 46 Конституции РФ).

Возможность приостановления, прекращения или запрещения деятельности, создающей угрозу причинения вреда, появилась с принятием части второй ГК РФ. В п. 1 ст. 1065 ГК РФ впервые было введено понятие "опасности причинения вреда в будущем", которая может явиться фактическим основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность.

Если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения или иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика приостановить или прекратить экологически вредную деятельность (ч. 2 ст. 1065 ГК РФ).

К сожалению, данная статья помещена в раздел об обязательствах вследствие причинения вреда, где речь идет о вреде личности или имуществу гражданина, а также имуществу юридического лица. Хотя в самой статье прямо не говорится, кто может быть истцом по искам о запрещении деятельности, создающей опасность причинения вреда в будущем, логика и практический опыт подсказывают, что суды будут признавать надлежащими истцами только потерпевших. Предъявлять иск в защиту общественных интересов по ст. 1065 ГК РФ проблематично.

Решение суда, арбитражного суда о прекращении экологически вредной деятельности, как и любое другое судебное решение, обязательно для исполнения не только ответчиком, но и любыми другими лицами, в том числе банковскими учреждениями.

Выбор требований об ограничении, приостановлении или прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, зависит от конкретных обстоятельств. Нередко препятствием для обращения в суд с иском о прекращении экологически вредной деятельности является то обстоятельство, что люди, страдающие от деятельности предприятия-загрязнителя, сами на нем работают. Поэтому у них существуют опасения, что в случае закрытия предприятия они и их семьи могут остаться без средств к существованию. В действительности, далеко не всегда нужно ставить вопрос о полном закрытии предприятия. Это является крайней мерой, когда ущерб окружающей природной среде и здоровью людей является столь значимым, что угрожает самому их существованию.

Во многих случаях при предъявлении иска о прекращении экологически вредной деятельности нужно ставить вопрос о том, чтобы суд обязал ответчика осуществить конкретные природоохранные мероприятия, вследствие которых может значительно уменьшиться вредное воздействие на окружающую среду и здоровье людей, например установить или отремонтировать очистные сооружения, модернизировать оборудование и пр.

Необходимо заметить, что "официальной статистики обращений общественности в суды с жалобами на незаконные решения и действия органов власти, нарушающие экологические права, нет. По некоторым оценкам, порядок счета измеряется десятками дел по всей стране, что, конечно же, никак не соответствует реальным масштабам таких нарушений. Основная причина низкой востребованности этого способа защиты экологических прав связана не с нормативными недостатками института обжалования и даже не с длительностью процессов, обусловленной перегруженностью судов общей юрисдикции (по неофициальным данным, в производстве судей одновременно может находиться количество дел, превышающее нормы в несколько раз), а с отсутствием должной гражданской активности самого населения, что в свою очередь является и весьма значимой причиной, и следствием слабости (отсутствия) гражданского общества в России. Но надо признать, что по сравнению с другими способами судебной защиты экологических прав обжалование распространено все же в значительно большей степени. Там, где граждане (действующие чаще не индивидуально, а через общественные объединения) проявляют заинтересованность и настойчивость в защите своих интересов, нередко удается именно посредством судебного обжалования пресечь нарушения законности <105>".

--------------------------------

<105> Васильева М.И. Экологические права граждан. 2002. http://www.eco-net.ru/index.php?id=127.

Настоящий Закон не взял из ранее действовавшего право общественных объединений на предъявление исков о возмещении вреда здоровью и имуществу граждан, причиненного экологическими правонарушениями. Но ввел новое право - предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде, что, как уже говорилось, представляется потенциально эффективным юридическим средством защиты окружающей среды <106>.

--------------------------------

<106> Васильева М.И. Новое в Федеральном законе "Об охране окружающей среды": Комментарий. М.: НИА-Природа; РЭФИА, 2002. С. 40.

2. Кроме названных, общественные и иные некоммерческие объединения наделены целым рядом других полномочий: за счет собственных и привлеченных средств осуществлять и пропагандировать деятельность в области охраны окружающей среды, воспроизводства природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности; оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды; организовывать и проводить в установленном порядке общественную экологическую экспертизу, слушания по вопросам проектирования, размещения объектов и др.

Статья 13. Система государственных мер по обеспечению прав на благоприятную окружающую среду

Комментарий к статье 13

1, 2. Комментируемая статья закрепляет обязанность органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, органов местного самоуправления и должностных лиц по оказанию содействия гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды.

3. Должностные лица, препятствующие общественности в осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды и реализации ее прав, привлекаются к ответственности в установленном порядке. Сам комментируемый Закон не устанавливает никаких видов ответственности должностных лиц или санкций - все это регулируется административным, уголовным, трудовым и другим отраслевым законодательством.

Применительно к правам общественности примером может служить ст. 8.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (с изм. и доп. от 25 апреля, 25 июля, 30, 31 октября, 31 декабря 2002 г., 30 июня, 4 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 г., 9 мая, 26, 28 июля, 20 августа, 25 октября, 28, 30 декабря 2004 г., 21 марта, 22 апреля, 9 мая, 2, 21, 22 июля, 27 сентября 2005 г.) (далее - КоАП РФ) "Сокрытие или искажение экологической информации": сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей природной среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую природную среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке, а равно искажение сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей природной среды лицами, обязанными сообщать такую информацию, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда.

КонсультантПлюс: примечание.

Ссылаясь на ст. 237 Уголовного кодекса, авторы, видимо, не учли, что по состоянию на 15.12.2006 (дата комментария) данная норма была изменена Федеральным законом от 08.12.2003 N 162-ФЗ.

Уголовная ответственность установлена Уголовным кодексом РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ (с изм. и доп. от 27 мая, 25 июня 1998 г., 9 февраля, 15, 18 марта, 9 июля 1999 г., 9, 20 марта, 19 июня, 7 августа, 17 ноября, 29 декабря 2001 г., 4, 14 марта, 7 мая, 25 июня, 24, 25 июля, 31 октября 2002 г., 11 марта, 8 апреля, 4, 7 июля, 8 декабря 2003 г., 21, 26 июля, 28 декабря 2004 г., 21 июля 2005 г.) (далее - УК РФ) в ст. 237: сокрытие или искажение информации о событиях, фактах или явлениях, создающих опасность для жизни или здоровья людей либо для окружающей среды, совершенные лицом, обязанным обеспечивать население и органы, уполномоченные на принятие мер по устранению такой опасности, указанной информацией, - наказываются штрафом в размере от пятисот до семисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от пяти до семи месяцев либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового. Те же деяния, если они совершены лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта РФ, а равно главой органа местного самоуправления либо если в результате таких деяний причинен вред здоровью человека или наступили иные тяжкие последствия, - наказываются штрафом в размере от семисот до одной тысячи минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от семи месяцев до одного года либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Глава IV. ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ОБЛАСТИ

ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Статья 14. Методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды

Комментарий к статье 14

Для стимулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды комментируемой статьей предусмотрена система специальных инструментов, направленных на изменение психологии хозяйствующих субъектов и способствование их экологическому воспитанию.

Основными методами экономического механизма охраны окружающей среды являются, во-первых, разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов, разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ; разработка и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде.

Цели и содержание системы государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и программ социально-экономического развития Российской Федерации, а также общий порядок разработки указанных прогнозов и программ определяет Федеральный закон от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации <107>. Согласно данному Закону, прогнозы социально-экономического развития разрабатываются исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов и включают количественные показатели и качественные характеристики развития макроэкономической ситуации, экономической структуры, научно-технического развития, внешнеэкономической деятельности, динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры, а также систем образования, здравоохранения и социального обеспечения населения (ст. 2 ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации").

--------------------------------

<107> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2871.

В качестве экономического механизма регулирования в области охраны окружающей среды комментируемой статьей закреплено установление платы за негативное воздействие на окружающую среду. В практике хозяйственной деятельности допускается загрязнение окружающей среды в пределах допустимых нормативов воздействия на окружающую среду, которое не рассматривается как правонарушение. Механизм гражданско-правовой (имущественной) ответственности в этом случае не применяется, а применяется правовой механизм платы за негативное воздействие на окружающую среду, который отчасти призван компенсировать негативное воздействие на окружающую среду.

К видам негативного воздействия на окружающую среду относятся:

- выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ;

- сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади;

- загрязнение недр, почв;

- размещение отходов производства и потребления;

- загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий;

- иные виды негативного воздействия на окружающую среду.

Методом экономического регулирования в области охраны окружающей среды комментируемой статьей закрепляется установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду. Под лимитами на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов понимаются ограничения выбросов и сбросов загрязняющих веществ и микроорганизмов в окружающую среду, установленные на период проведения мероприятий по охране окружающей среды, в том числе внедрения наилучших существующих технологий, в целях достижения нормативов в области охраны окружающей среды (ст. 1 настоящего Закона).

В числе методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды в комментируемой статье также закреплены проведение экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов; проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.

Под оценкой воздействия на окружающую среду понимается деятельность, направленная на определение характера и степени потенциального воздействия намечаемого проекта на окружающую среду, ожидаемых экологических и связанных с ними социальных и экономических последствий в процессе и после реализации такого проекта и выработку мер по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охрану окружающей среды от вредных воздействий в соответствии с требованиями экологического законодательства. Среди видов и объектов хозяйственной и иной деятельности, по которым в обязательном порядке должна проводиться оценка воздействия на окружающую среду при ее планировании (всего 33 вида или объекта), в частности, находятся предприятия по добыче нефти, природного газа, тепловые электростанции и установки, предприятия химической промышленности, крупные производства строительных материалов, космодромы, аэропорты, аэродромы, метрополитены и др.

К достоинствам комментируемого Закона относится закрепление в качестве метода экономического регулирования в области охраны окружающей среды предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации. "Под наилучшей существующей технологией понимается технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов. Требование о наилучших существующих технологиях выполняет в экологическом праве весьма важную функцию. Оно служит юридическим критерием оценки современности соответствующего проекта (предприятия, электростанции, автомобиля, самолета), по которому проводится оценка воздействия на окружающую среду, государственная экологическая экспертиза и принимается решение" <108>.

--------------------------------

<108> Бринчук М.М. О достоинствах нового Федерального закона "Об охране окружающей среды" // Экологическое право. 2002. N 3.

Несмотря на то что Россия обладает существенными запасами ископаемых топлив и является одним из крупнейших поставщиков природного газа и нефти на мировой рынок, от этого проблема рационального использования энергоресурсов в нашей стране не теряет своего значения. Потенциальные запасы угля, природного газа, нефти в нашем государстве действительно велики, но прирост добычи в дальнейшем будет осуществляться в основном за счет освоения новых месторождений в отдаленных и труднодоступных районах. Это требует очень больших капиталовложений на добычу и транспортировку топлива, что вызывает его существенное удорожание. Поэтому проблема снижения энергозатрат, утилизации всех видов вторичных энергоресурсов остается актуальной и в дальнейшем.

Одним из путей снижения затрат топлива является использование возобновляемых источников энергии, особенно нетрадиционного типа, которые ранее либо совсем не использовались, либо использовались в очень ограниченных масштабах.

К нетрадиционным (альтернативным) источникам возобновляемой энергии относятся:

- геотермальная энергия;

- солнечная энергия;

- ветряная энергия;

- энергия, получаемая различными способами из бытовых и промышленных отходов;

- энергия, получаемая из биомассы.

Вторичные ресурсы - это сырье, материалы, изделия и отходы производства, которые образуются при производстве продукции и могут быть в дальнейшем применены в производственном процессе при изготовлении новой продукции. Основные виды вторичных ресурсов: лом и отходы черных, цветных и драгоценных металлов, отработанные нефтепродукты, макулатура, резиносодержащие отходы. Использование вторичных ресурсов, как правило, экономически предпочтительнее добычи, обогащения и подготовки первичных ресурсов. В качестве главной задачи научно-технического прогресса в области использования вторичных ресурсов следует считать обеспечение полной переработки отходов производства и потребления в полезные для общества изделия и материалы, или применения их для удовлетворения других народнохозяйственных потребностей без переработки, с целью исключения их негативного воздействия на окружающую среду и экономии природного сырья, причем с одновременным извлечением наибольшего экономического эффекта.

Возобновляемые и нетрадиционные виды энергии, вторичные ресурсы привлекают внимание относительно высокой экологической чистотой по сравнению с традиционными видами энергии и первичными ресурсами, в связи с этим комментируемым Законом закрепляется норма об оказании государственной поддержки при их внедрении.

В числе методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды в комментируемой статье закреплены поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды. Комментируемый Закон не содержит определения предпринимательской деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды. "Подразумевается ли здесь только деятельность, состоящая исключительно в оказании работ и услуг природоохранного назначения или определенные (экологически значимые) аспекты любой предпринимательской деятельности? Ответ на этот вопрос в законодательстве в настоящее время не прослеживается" <109>.

--------------------------------

<109> Васильева М.И. Новое в Федеральном законе "Об охране окружающей среды": Комментарий. М.: НИА-Природа; РЭФИА, 2002. С. 50.

Практика предпринимательской деятельности в любой ее форме и предпринимательства, осуществляемого в целях охраны окружающей среды, включает в себя инновационный процесс. Инновация (англ. Innovation от лат. innovatio) - обновление основного капитала (производственных фондов), вложение средств в экономику, обеспечивающее смену поколений, техники и технологии, которые являются результатом достижений научно-технического прогресса. "Это закономерный, объективный процесс совершенствования общественного производства. В целом инновационные процессы можно рассматривать как инструмент повышения эффективности экономической деятельности путем осуществления разного рода качественных изменений, приводящих к успеху на рынке. Основная задача природоохранных инноваций - снижение негативного воздействия хозяйственной деятельности на состояние окружающей среды. Такие инновации могут затрагивать как технологические процессы основного производства, так и технологии специальной природоохранной деятельности предприятий за пределами основного производства" <110>.

--------------------------------

<110> Черняховский Э.Р. Проблемы формирования экономического механизма предпринимательства на рынке природоохранных работ и услуг // Экономика природопользования: Обзорная информация. М.: ВИНИТИ, 2004. N 5. С. 9 - 10.

Таким образом, закрепление рассмотренного метода экономического регулирования относится к несомненным достоинствам комментируемого Закона, однако при постановке проблемы введения государственной поддержки данных видов деятельности, а именно предоставление налоговых и иных льгот, необходимо определиться на законодательном уровне, что под ними следует понимать.

В качестве экономического механизма регулирования в области охраны окружающей среды комментируемой статьей Закона закреплено возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде. Определение "вреда окружающей среде" дано в ст. 1 комментируемого Закона: "Вред окружающей среде - негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов". На практике установить факт негативного изменения окружающей среды возможно только путем экспертной оценки, поскольку категории "негативное изменение окружающей среды", "деградация", "истощение" являются оценочными и требуют уточнения и конкретизации в каждом случае.

Институт возмещения вреда рассматривается в экологическом законодательстве как механизм имущественной, т.е. гражданско-правовой ответственности за нарушение требований экологического законодательства. Данные вопросы подробно освещены в комментарии гл. XIV "Ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и разрешение споров в области охраны окружающей среды".

Статья 15. Утратила силу. - Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ.

Статья 16. Плата за негативное воздействие на окружающую среду

Комментарий к статье 16

1. Все организации, ведущие хозяйственную и иную деятельность, связанную с воздействием на окружающую среду, обязаны осуществлять плату за негативное воздействие на окружающую среду.

2. К видам негативного воздействия на окружающую среду комментируемая статья относит:

- выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ;

- сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади;

- загрязнение недр, почв;

- размещение отходов производства и потребления;

- загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий;

- иные виды негативного воздействия на окружающую среду.

3. Порядок расчета платы за загрязнение окружающей среды определен Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 (с изм. и доп. от 27 декабря 1994 г., 14 июня 2001 г.) <113>, которое в настоящее время действует за исключением пунктов - п. 2 Постановления (о праве МПР России разрабатывать базовые ставки платы за загрязнение окружающей среды) и п. 9 Порядка (в части безакцептного порядка взыскания сумм платежей с природопользователей).

--------------------------------

<113> См.: Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" (с изм. от 27 декабря 1994 г., 14 июня 2001 г.) // САПП РФ. 1992. N 10. Ст. 726.

По поводу данного Постановления в 2002 - 2003 гг. имели место многочисленные судебные разбирательства. В частности, по заявлению ОАО "Кольская горно-металлургическая компания" 28 марта 2002 г. Верховный Суд РФ признал данное Постановление Правительства РФ незаконным.

Основным доводом отмены явилось то обстоятельство, что плата за загрязнение окружающей природной среды, обладая по своей правовой природе всеми признаками налога, в нарушение ст. 17 НК РФ и ч. 3 ст. 75 Конституции РФ была установлена не федеральным законом, а Постановлением Правительства РФ, т.е. с нарушением Правительством РФ своей компетенции. Кассационная коллегия Верховного Суда РФ подтвердила данное решение.

Для большинства крупных налогоплательщиков возникла проблема возврата излишне уплаченного налога или его зачета. Арбитражная практика по данному вопросу носила противоречивый характер: в ряде случаев суды поддерживали позицию налогоплательщика, заключавшуюся в требовании возврата излишне уплаченного налога (либо за весь период действия Постановления, либо только за три года); в других - поддерживали позицию МНС РФ и полагали, что оснований для возврата налогоплательщикам денежных средств, уплаченных ими в бюджетную систему Российской Федерации до вступления в законную силу решения Верховного Суда РФ, не имеется.

Однако Определением Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 г. N 284-О "По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" и статьи 7 Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" <114> признано, что указанные платежи правомерно установлены Правительством РФ, в связи с чем Постановление N 632 сохраняет силу и подлежит применению, как не противоречащее Конституции РФ.

--------------------------------

<114> СЗ РФ. 2002. N 52 (часть II). Ст. 5290.

Указывая на различную правовую природу налога и сбора, Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что экологические платежи не обладают рядом признаков, присущих налоговому обязательству в его конституционно-правовом смысле, и должны рассматриваться как законно установленные не только в том случае, когда ставки платежей предусмотрены федеральным законом, но и тогда, когда такие ставки на основании закона устанавливаются Правительством РФ. Конституционный Суд РФ указал, что Правительство РФ может предусматривать в нормативных правовых актах обязательные платежи, которые взимаются в публично-правовом порядке, если они не носят налогового характера и допускаются по смыслу федерального закона, возлагающего регулирование исполнения закрепляемых им обязанностей на Правительство РФ, которое также устанавливает ставки неналоговых платежей (сборов), если это делегировано ему федеральным законом, в котором непосредственно определены плательщики и объект обложения.

Имевшие место в Российской Федерации судебные разбирательства по вопросам порядка определения указанной платы, а также введение единого налога привели к тому, что часть индивидуальных предпринимателей посчитали не обязательным для себя вносить экологические платежи. Однако подобное игнорирование обязательств по экологическим платежам является незаконным. Решением Верховного Суда РФ от 12.02.2003 N ГКПИ03-49 <115> подтверждена обязательность платежей за загрязнение окружающей среды для любых юридических и физических лиц, осуществляющих вредное воздействие на природу. Плата за негативное воздействие на окружающую среду относится к платежам неналогового характера, поэтому ее обязаны вносить и те предприниматели, которые работают на едином налоге. Однако этим же решением был признан недействующим п. 2 Постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия". Этим пунктом Правительство РФ поручило разработку и утверждение базовых нормативов платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия, а также коэффициентов, учитывающих экологические факторы, Министерству экологии и природных ресурсов РФ (ныне - Министерство природных ресурсов РФ) совместно с другими заинтересованными органами. Такое делегирование полномочий Верховный Суд РФ признал незаконным.

--------------------------------

<115> Еженедельный бюллетень законодательных и ведомственных актов. 2003. N 15.

Новые нормативы платежей за выбросы в атмосферный воздух и сбросы в поверхностные и подземные водоемы загрязняющих веществ были утверждены Постановлением Правительства РФ от 12 июня 2003 г. N 344 (с изм. и доп. от 1 июля 2005 г.) <116>. Данным Постановлением установлены базовые нормативы платы за выбросы в атмосферу загрязняющих веществ стационарными источниками. С принятием Постановления система платежей была восстановлена с учетом положений Постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632, которым был установлен Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия.

--------------------------------

<116> СЗ РФ. 2003. N 25. Ст. 2528.

Плата за негативное воздействие на окружающую среду зависит от количества выбрасываемых вредных веществ. В связи с этим введены ставки платы по выбросам, превышающим предельно допустимый норматив (БНн) и не превышающим временно согласованные выбросы, т.е. находящимся в пределах установленных лимитов (БНл).

В соответствии с Порядком определения платы за загрязнение окружающей среды, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632, плата за сверхлимитное загрязнение окружающей природной среды определяется путем умножения соответствующих ставок платы за загрязнение в пределах установленных лимитов на величину превышения фактической массы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемов размещения отходов над установленными лимитами, суммирования полученных произведений по видам загрязнения и умножения этих сумм на пятикратный повышающий коэффициент (п. 5 Порядка). В случае отсутствия у природопользователя оформленного в установленном порядке разрешения на выброс, сброс загрязняющих веществ, размещение отходов, вся масса загрязняющих веществ учитывается как сверхлимитная и плата за загрязнение окружающей природной среды в таких случаях определяется в соответствии с пунктом 5 Порядка. Таким образом, базовые ставки платы за загрязнение в пределах установленных лимитов в пять раз выше, чем ставки за загрязнение в пределах установленных нормативов. Сумма платежа за сверхлимитные выбросы (СЛВ) в пять раз превышает ставку платы за загрязнение в пределах установленных лимитов (БНл).

Постановлением N 344 также введены нормативы платы за размещение отходов в пределах установленных лимитов. Величина этих выплат зависит от степени опасности отходов. Установленный норматив применяется с использованием понижающих коэффициентов: 0 и 0,3.

В целях расчета платы за размещение отходов необходимо также определить дифференцированную ставку по каждому их виду в пределах установленных лимитов. Она рассчитывается исходя из базовых нормативов платы за размещение отходов с учетом понижающих коэффициентов (приложение N 1 к Постановлению N 344) и коэффициента, установленного для почвы того или иного экономического района Российской Федерации (приложение N 2 к Постановлению N 344). Затем дифференцированная ставка платы по каждому виду отходов умножается на объем фактически размещенных отходов.

И наконец, указанным выше Постановлением введены нормативы платы за допустимые выбросы в атмосферу загрязняющих веществ передвижными источниками и выбросы, превышающие допустимые. Если данные о количестве израсходованного топлива отсутствуют, плату определяют по ставкам, установленным в расчете на 1 т сжигаемого топлива. Если таких данных нет, но есть достоверные сведения о выбросах загрязняющих веществ, то расчеты делают исходя из ставок для стационарных источников. При отсутствии данных и о количестве израсходованного топлива, и о массе выбросов размер платы определяется по ставкам годовой платы за выбросы одним транспортным средством.

В соответствии с законодательством (подп. 7 п. 1 ст. 254 НК РФ), платежи за загрязнение окружающей среды в пределах установленных нормативов учитываются для целей налогообложения в составе материальных расходов, а платежи за сверхнормативное загрязнение окружающей среды не учитываются в качестве расходов, уменьшающих налогооблагаемую базу по налогу на прибыль организаций.

Кроме того, при отсутствии утвержденных в установленном порядке нормативов выбросов, сбросов загрязняющих веществ и образования отходов организация несет ответственность в соответствии с законодательством об административных нарушениях (ст. ст. 8.2, 8.21 КоАП РФ).

Таким образом, во избежание штрафных санкций со стороны государственных органов организации вне зависимости от отраслевой и ведомственной принадлежности, а также вне зависимости от формы собственности должны оформлять в установленном порядке нормативы воздействия на окружающую среду и осуществлять плату за загрязнение окружающей среды в случаях:

наличия на предприятии стационарных и передвижных источников загрязнения атмосферного воздуха;

образования в результате хозяйственной и иной деятельности организации отходов любых классов опасности.

4. В ч. 4 комментируемой статьи закреплено, что внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду не освобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности от возмещения вреда окружающей среде. Смысл этой формулировки заключается в том, что если загрязнение, сброс, выброс в пределах допустимых нормативов причиняют вред окружающей среде, то такой вред также подлежит возмещению.

Статья 17. Предпринимательская деятельность, осуществляемая в целях охраны окружающей среды

Комментарий к статье 17

Комментируемая статья впервые регулирует природоохранную предпринимательскую деятельность и обязывает государство осуществлять ее поддержку. Механизмом реализации данной обязанности должно стать установление налоговых и иных льгот в соответствии с законодательством.

Таким образом, статья является отсылочной. Сами налоговые льготы должны быть закреплены в соответствующих законах отдельно по видам налогов. Но, как отмечает Боголюбов С.А., "этого законодательства для многих ситуаций нет, а если есть - при использовании оно встречается с сопротивлением налоговых интересов. В условиях напряженности государственного бюджета и с учетом данных официальной статистики, согласно которым 30 млн. граждан существуют на средства ниже прожиточного минимума, в настоящее время это представляется достаточно логичным" <117>.

--------------------------------

<117> Боголюбов С.А. Конституционные основы охраны окружающей среды // Журнал российского права. 2003. N 11.

Для реализации содержащихся в комментируемой статье положений необходимо внесение изменений в нормативные правовые акты, регулирующие порядок исчисления конкретных налогов и сборов. Основные изменения должны быть включены в НК РФ. Однако до настоящего времени в гл. 25 НК РФ "Налог на прибыль организаций" и 21 "НДС" так и не предусмотрены льготы для налогоплательщиков при осуществлении деятельности по переработке вторичных ресурсов.

В субъектах РФ предпринимаются попытки реализации закрепленного в комментируемой статье положения. Так, в резолюции регионального совещания участников системы сбора, переработки и утилизации транспортных средств, крупногабаритного металлолома, свинцово-кислотных аккумуляторов, бытовой и иной техники (г. Ногинск, Московской области 10.04.2003) отмечались проблемы, связанные с отсутствием экономической заинтересованности предпринимателей в природоохранной деятельности. В частности, на территории Московской области действует сеть организаций по сбору, утилизации и переработке автомобильной техники, крупногабаритного металлолома, в которую по разным оценкам входит от 40 до 700 предприятий. Из них 15 занимается переработкой черных и цветных металлов, 5 - шин, 9 - нефтепродуктов и масел. В области собирается и отправляется на переплавку 69 - 72% образующегося лома черных металлов. Однако сложившаяся сеть организаций по сбору, утилизации и переработке автомобильной и другой техники развивается преимущественно стихийно и избирательно в отношении продуктов утилизации по ценности и затратности, без должной координации, государственной регламентации и контроля, учета проблем и интересов региона. С одной стороны, вводятся в эксплуатацию новые перерабатывающие производства, а с другой - имеющиеся производственные мощности крупных предприятий лишь частично загружены (на 30 - 40%). Из-за несовершенства нормативно-правовой базы и отсутствия экономической заинтересованности собирается и перерабатывается не более 10% выведенных из эксплуатации автомобилей, 5% изношенных шин, повторно используется 5% объема отработанных моторных масел. В области отсутствуют производства по переработке и утилизации автомобильных пластмасс, стекла, антифриза, отработанных фильтрэлементов. В результате ежегодно в Московской области безвозвратно теряется не менее 57,2 тыс. т черных и цветных металлов в виде брошенных кузовов, узлов, деталей предметов бытовой техники, 31,7 тыс. т шин, 4,5 тыс. т отработанных антифризов, 5,9 тыс. т пластмасс, 2,1 тыс. т стекла, 1,8 тыс. т отработанных масел, 1,2 тыс. т других материалов (текстиль, кожа, фрикционные материалы). В бассейнах рек Подмосковья затоплено 26 судов, содержащих 5,5 тыс. т черных металлов. Эти материалы являются непосредственным источником загрязнения гидросферы и литосферы, нарушают эстетику ландшафтов.

Для решения данной проблемы, помимо других мер, правительству Московской области было предложено рассмотреть возможность установления для предприятий и организаций, входящих в региональную систему утилизации техники, льготные базовые ставки ежегодной арендной платы за землю <118>.

--------------------------------

<118> В Ногинске прошло совещание заготовителей и переработчиков автолома и легковеса // http://www.recyclers.ru/modules/news/article.php?storyid=44.

Механизмом реализации данной статьи, помимо установления налоговых и иных льгот, должно также стать льготное кредитование, выделение бюджетных средств, освобождение от таможенных сборов ввозимых в страну наукоемких, в частности природоохранных, технологий и специализированного оборудования, освобождение ряда работ от уплаты налога на добавленную стоимость и т.д. Следует всемерно поощрять и поддерживать предпринимателей, работающих на рынке природоохранных работ и услуг, в использовании современных технологий для предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных техногенных и природных ситуаций <119>.

--------------------------------

<119> Черняховский Э.Р. Проблемы формирования экономического механизма предпринимательства на рынке природоохранных работ и услуг // Экономика природопользования: обзорная информация. М.: ВИНИТИ, 2004. N 5. С. 9 - 10.

Наконец многие специалисты отмечают и то, что серьезным стимулом развития рынка экологических услуг мог бы стать специальный закон, определяющий механизм регулирования предпринимательской деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей природной среды

Как отмечает Черняховский Э.Р., для того чтобы система обеспечения экологической безопасности, основанная на предпринимательстве, начала давать конкретные результаты, сегодня нужны: координация и долгосрочное планирование со стороны органов исполнительной власти всех уровней, а также долгосрочное кредитование малого предпринимательства. Координация со стороны именно государства необходима, потому что сегодня по ряду причин природоохранная деятельность еще не стала рыночным продуктом, а значит, не может эффективно регулироваться только рыночными механизмами. Кроме того, вопросы природоохранной деятельности являются предметом жизненных интересов всего общества, соответственно, эти интересы должно отстаивать в первую очередь государство. В долгосрочный период решение вопросов развития рынка природоохранных работ и услуг будет зависеть от предоставления специализированным предприятиям малого и среднего бизнеса целевого финансирования, использования внебюджетных источников, предоставления грандов, возвратных кредитов и т.п. Деятельность различных фондов, в том числе и спонсируемых правительствами зарубежных стран, должна быть пересмотрена с целью увеличения доступа малых и средних предприятий к их средствам.

В целом задачи по развитию устойчивой финансовой основы, в первую очередь, включают в себя разграничение ролей и ответственности, связанных с установлением тарифов на возмещение затрат и упрощение системы их формирования, а также создание жесткой системы договорных отношений, при которой специализированному природоохранному предприятию может быть гарантирована оплата за оказанные услуги. Со временем планируется функционирование системы как самоокупаемого и доходного предприятия. Предприятие, осуществляющее свою деятельность в сфере охраны окружающей среды, только тогда сможет развиваться, не "перегревая" рынок высокими ценами, связанными с производственными и маркетинговыми затратами, когда будет иметь конкретный гарантированный объем работ на значительный период, за который предприятие в состоянии с помощью кредитных программ обновить портфель используемых технологий и парк специализированного оборудования <120>.

--------------------------------

<120> См.: Черняховский Э.Р. Указ. соч.

Статья 18. Экологическое страхование

Комментарий к статье 18

1. Отношения между лицами, осуществляющими виды деятельности в сфере страхового дела, или с их участием, отношения по осуществлению государственного надзора за деятельностью субъектов страхового дела, а также иные отношения, связанные с организацией страхового дела, регулируются Законом РФ от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации" (с изм. от 31 декабря 1997 г., 20 ноября 1999 г., 21 марта, 25 апреля 2002 г., 8, 10 декабря 2003 г., 21 июня, 20 июля 2004 г., 7 марта, 18, 21 июля 2005 г.) <121>. Согласно названному Закону страхование - это отношения по защите интересов физических и юридических лиц, Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований при наступлении определенных страховых случаев за счет денежных фондов, формируемых страховщиками из уплаченных страховых премий (страховых взносов), а также за счет иных средств страховщиков (ст. 2 Законом РФ "Об организации страхового дела в РФ").

--------------------------------

<121> ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. N 2. Ст. 56; СЗ РФ. 1998. N 1. Ст. 4; 1999. N 47. Ст. 5622; 2002. N 12. Ст. 1093; 2003. N 50. Ст. 4858; 2005. N 10. Ст. 760.

Экологическое страхование в Российской Федерации с ее многочисленными промышленными объектами, представляющими потенциальную экологическую опасность, должно стать эффективной системой финансирования мероприятий по охране окружающей природной среды, по обеспечению экологической безопасности. Кроме того, постоянное возникновение различных негативных природных явлений также диктует необходимость проведения указанной деятельности.

Поэтому главная задача экологического страхования состоит в аккумулировании и направлении средств на природоохранные мероприятия через специальные фонды либо в возмещении вреда, причиненного окружающей природной среде, здоровью населения в результате ухудшения или изменения ее качества.

Под экологическим страхованием (страхованием ответственности за нанесение вреда окружающей среде) понимается страхование гражданской ответственности владельцев потенциально экологически опасных объектов в связи с необходимостью возмещения третьим лицам ущерба, обусловленного технологической аварией или катастрофой. Такое страхование предусматривает покрытие затрат на ликвидацию последствий загрязнения, прямого имущественного ущерба третьим лицам, пострадавшим от загрязнения, а также затрат по возмещению вреда жизни и здоровью граждан, пострадавших от вредных воздействий, и требует разработки перечня страховых событий, подлежащих страхованию, и методик оценки ущерба, причиненного в результате аварийного загрязнения.

Основные принципы экологического страхования, установленные комментируемым Законом и Законом РФ "Об организации страхового дела в РФ", позднее получили развитие в нормативных актах Госкомэкологии и Минприроды. Их реализации также содействовало принятие Водного кодекса РФ, Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (с изм. и доп. от 7 августа 2000 г., 10 января 2003 г., 22 августа 2004 г., 9 мая 2005 г.), Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" (с изм. и доп. от 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г., 10 января, 23 декабря 2003 г., 22 августа 2004 г., 9 мая 2005 г.) и Федерального закона от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции", а также комментируемого Закона.

Обязательное страхование осуществляется в отношении риска ответственности за причинение вреда населению, а также в отношении жизни и здоровья определенных групп (категорий) граждан в порядке, установленном законодательством РФ. Обязательным является страхование, осуществляемое в силу закона. Виды, условия и порядок проведения обязательного страхования определяются соответствующими законами РФ. В России подготовлен проект Федерального закона "Об обязательном экологическом страховании". В соответствии с ним государственные органы выделяют экологически опасные предприятия, подлежащие обязательному страхованию. При этом назначаются и страховые тарифы в соответствии с классом опасности объекта. Ряд положений проекта Федерального закона уточнен по результатам экспериментов в отдельных регионах страны, в частности в Ногинском районе Московской области.

Обязательное экологическое страхование в настоящее время проводится путем включения экологических рисков в перечень страховых рисков, подлежащих обязательному страхованию определенными категориями предприятий - источниками повышенной экологической опасности. В частности, на практике экологические риски (в части рисков чрезвычайных ситуаций, обусловленных техногенными авариями) страхуются в рамках: обязательного страхования ответственности предприятий, эксплуатирующих опасные производственные объекты; обязательного страхования ответственности эксплуатирующих организаций - объектов использования атомной энергии; обязательного страхования гражданской ответственности эксплуатирующих организаций и собственников гидротехнических сооружений; страхования ответственности по возмещению ущерба в случае космической деятельности, морских аварий и др., повлекших за собой причинение вреда окружающей природной среде <122>.

--------------------------------

<122> См.: Бажайкин А.Л. Экологическое страхование: теория, практика правового регулирования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 14.

2. Определяя, что экологическое страхование осуществляется в целях защиты имущественных интересов юридических и физических лиц на случай экологических рисков, комментируемый Закон декларирует возможность обязательного государственного экологического страхования в Российской Федерации. Обязательное государственное экологическое страхование осуществляется за счет бюджетных средств, выделяемых на эти цели из соответствующего бюджета министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти (страхователям) в целях обеспечения социальных интересов граждан и интересов государства.

3. Добровольное страхование осуществляется на основе договора между страхователем и страховщиком. Первоначально порядок добровольного экологического страхования, в соответствии с распоряжением Правительства РФ, определялся Типовым положением о порядке добровольного экологического страхования в Российской Федерации. Правила добровольного страхования, определяющие общие условия и порядок его проведения, в настоящее время устанавливаются страховщиком самостоятельно в соответствии с положениями Закона РФ "Об организации страхового дела в РФ" и главы 48 ГК РФ. Конкретные условия страхования определяются при заключении договора страхования. В рамках добровольного экологического страхования страховая компания предоставляет страховую защиту гражданской (имущественной) ответственности страхователя за ущерб, причиненный третьим лицам в результате внезапного, непреднамеренного и неожиданного загрязнения окружающей природной среды.

Объектом страхования является риск гражданской ответственности, выражающийся в предъявлении страхователю имущественных претензий физическими или юридическими лицами в соответствии с нормами гражданского законодательства о возмещении ущерба за загрязнение земельных угодий, воздушного бассейна, водной среды на территории действия конкретного договора страхования.

Страховым случаем является внезапное, непреднамеренное причинение ущерба окружающей природной среде, возникшее в результате аварии, приведшее к неожиданному выбросу загрязняющих веществ в атмосферу либо к загрязнению земной поверхности, сбросу сточных вод. Перечни причин страховых случаев и загрязняющих веществ оговариваются в каждом конкретном договоре страхования.

Страховые платежи уплачиваются в соответствии с утвержденными тарифными ставками и определяются в основном экологической опасностью объекта, принадлежностью его к той или иной отрасли производства, вероятной частотой аварийных событий. Страховое покрытие включает в себя:

- компенсацию ущерба, вызванного повреждением или гибелью имущества;

- убытки, связанные с ухудшением жизни граждан в окружающей среде;

- расходы по очистке загрязненной территории и приведению ее в состояние, предшествовавшее аварии;

- расходы, необходимые для спасения жизни и имущества лиц, которым в результате страхового события причинен вред;

- расходы, связанные с предварительным расследованием, проведением судебных процессов, и т.д.

Последовательность развития видов экологического страхования обусловлена степенью социальной опасности существующих рисков. Поэтому вполне понятно, что страхование радиационно-опасных объектов стало первым видом экологического страхования, к настоящему времени выделившимся в самостоятельное направление. Вслед за страхованием радиационных рисков стало развиваться экологическое страхование в нефтяной промышленности, ряде отраслей химической промышленности и сфере нефтепродуктообеспечения.

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (с изм. и доп. от 7 августа 2000 г., 10 января 2003 г., 22 августа 2004 г., 9 мая 2005 г.) и Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" (с изм. и доп. от 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г., 10 января, 23 декабря 2003 г., 22 августа 2004 г., 9 мая 2005 г.) существенно упорядочили систему страхования экологических рисков, одновременно способствуя выделению страхования объектов, не относящихся к сфере опасных производств. Такими видами являются страхование отходов производства и потребления, страхование водопользования, землепользования, лесопользования, начавшее оформляться страхование при осуществлении недропользования.

Опыт развития отечественного экологического страхования показал, что оптимальным является включение страхования в число обязательных условий осуществления тех видов деятельности, которые могут привести к неблагоприятным экологическим последствиям. Поскольку оно является, во-первых, гарантом права лиц, понесших ущерб в результате аварии на потенциально опасном объекте, на получение возмещения ущерба жизни, здоровью и имуществу. Во-вторых, средством защиты имущественных интересов владельцев промышленных объектов - источников повышенной опасности в связи с предъявлением им претензий лицами, потерпевшими в результате аварии. В-третьих, средством предотвращения банкротства предприятий в случае крупной аварии и в то же время одним из источников финансирования мероприятий по обеспечению безопасности. И, в-четвертых, экологическое страхование способствует предотвращению аварий, повышению безопасности потенциально опасных объектов (аудиторские проверки, превентивные мероприятия, финансирование производства безопасной и экологически чистой технологии из фонда экологического страхования и т.д.).

Глава V. НОРМИРОВАНИЕ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ

ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Статья 19. Основы нормирования в области охраны окружающей среды

Комментарий к статье 19

1. Нормирование представляет собой процесс установления предельно допустимых масштабов воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в целом или отдельные природные объекты, гарантирующий сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Несмотря на важную роль в обеспечении рационального природопользования и охраны окружающей среды, правовое регулирование нормирования в сфере использования природных ресурсов не получило пока должного развития.

Законом устанавливаются следующие виды нормативов:

- нормативы качества окружающей среды;

- нормативы допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

- иные нормативы в области охраны окружающей среды;

- своеобразные нормативы - государственные стандарты и иные нормативные документы в области охраны окружающей среды.

Экологические нормативы устанавливаются Министерством природных ресурсов РФ, другими специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, органами санитарно-эпидемиологического надзора в соответствии с их компетенцией.

Проекты нормативов разрабатываются самими предприятиями, учреждениями и организациями - природопользователями с учетом предложений органов местного самоуправления, научных учреждений, общественных организаций и мнения населения. Предприятиям, учреждениям и организациям - природопользователям устанавливаются нормативные объемы предельно допустимых и временно согласованных выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду с указанием этапов и сроков достижения нормативов предельно допустимых выбросов и сбросов. Лимиты размещения отходов устанавливают место их размещения, предельные размеры выделяемой площади (объемов) для складирования, способы и условия хранения отходов и другие показатели, связанные с предотвращением или ограничением отрицательного влияния на состояние окружающей природной среды и условия жизни населения. Лимиты использования природных ресурсов устанавливаются на определенный срок по каждому виду используемых (изымаемых) природных ресурсов и могут пересматриваться с учетом развития техники, усовершенствования технологических процессов, изменения потребности в данном виде ресурса и его состояния, а также других факторов. В соответствии с установленными нормативами предприятиям, учреждениям и организациям - природопользователям в установленном порядке выдается разрешение на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, использование (изъятие) природных ресурсов, размещение отходов.

Министерство природных ресурсов РФ осуществляет общее методическое обеспечение работ по установлению экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещение отходов.

2. При установлении нормативов должны учитываться передовые достижения науки и техники в области рационального и комплексного использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды, международные правила и стандарты в области охраны окружающей среды, технико-экономические возможности предприятий, учреждений и организаций - природопользователей, природно-климатические особенности территорий. Нормативы, как правило, разрабатываются по результатам завершенных, специально проведенных научных исследований, изыскательских и проектных работ. В отдельных случаях, при отсутствии достаточного объема научно-обоснованной информации, при установлении нормативов допускается использование экспертных оценок.

3. Следует согласиться с Л.А. Тимофеевым, который говорит о необходимости корректировки ч. 3 комментируемой статьи. Действительно, настоящая часть не учитывает такие важные моменты:

- отсутствует указание на национальные стандарты;

- исключается возможность участия в регулировании рассматриваемых отношений действующего законодательства, в том числе и Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (с изм. и доп. от 9 мая 2005 г.), что не соответствует реальному положению дел <123>.

--------------------------------

<123> Тимофеев Л.А. Правовые проблемы обеспечения населения России питьевой водой нормативного качества. Саратов: Изд-во ФГОУ ВПО "Саратовский ГАУ", 2005. С. 80.

Статья 20. Требования к разработке нормативов в области охраны окружающей среды

Комментарий к статье 20

Комментируемая статья предусматривает основные стадии процесса нормирования. Законодательство не должно противоречить установленным требованиям к разработке нормативов. В частности, государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование включает в себя:

- разработку единых требований к проведению научно-исследовательских работ по обоснованию санитарных правил;

- контроль за проведением научно-исследовательских работ по государственному санитарно-эпидемиологическому нормированию;

- разработку (пересмотр), экспертизу, утверждение и опубликование санитарных правил;

- контроль за внедрением санитарных правил, изучение и обобщение практики их применения;

- регистрацию и систематизацию санитарных правил, формирование и ведение единой федеральной базы данных в области государственного санитарно-эпидемиологического нормирования.

Статья 21. Нормативы качества окружающей среды

Комментарий к статье 21

1. В п. 1 комментируемой статьи определены юридические критерии, с учетом и на основе которых устанавливаются нормативы качества окружающей среды. Критериями в данном случае являются общественные интересы, которые учитываются при разработке нормативов, а именно: сохранение естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов. В ранее действовавшем ФЗ "Об охране окружающей природной среды" предусматривалось, что нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ устанавливаются в интересах охраны здоровья человека, сохранения генетического фонда, охраны растительного и животного мира. Данное положение представляется научно более обоснованным. В настоящем Законе отсутствует существенный критерий - охрана здоровья человека. Соответственно, нормативы качества окружающей среды должны быть определены на уровне, исключающем причинение вреда здоровью человека, растительному и животному миру, что автоматически будет способствовать сохранению и генетического фонда <124>.

--------------------------------

<124> См.: Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003. С. 219.

2. Определяя виды нормативов качества, законодатель исходит из общественных потребностей охраны окружающей среды от химических, биологических и физических воздействий. При этом качество окружающей среды - это состояние окружающей среды, которое характеризуется физическими, химическими, биологическими и иными показателями и (или) их совокупностью (ст. 1 комментируемого Закона). Качественность окружающей среды ухудшается при несоблюдении установленных нормативов. Это может выразиться в увеличении содержания вредных соединений при превышении предельно допустимых концентраций вредных веществ в атмосферном воздухе, водных объектах и почве.

В настоящее время установлено значительное число нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в окружающей среде. Например, предельно допустимая концентрация фтора в почве не должна превышать 2,8 мг/кг; ртути - 2,1 мг/кг; свинца - 32,0 мг/кг; предельно допустимая концентрация двуокиси азота в атмосферном воздухе не должна превышать 0,085 мг/куб. м; свинца и его соединений - 0,0007 мг/куб. м; соляной кислоты - 0,2 мг/куб. м. Предельно допустимая концентрация алюминия в водных объектах - не более 0,2 мг/л; бензина - 0,1 мг/л; нефти - 0,3 мг/л.

Обоснование, например, нормативов предельно допустимых концентраций химических веществ в почве базируется на четырех основных показателях вредности, устанавливаемых экспериментально:

- транслокационном, характеризующем переход вещества из почвы в растение;

- миграционном водном, характеризующем способность перехода вещества из почвы в грунтовые воды и водоисточники;

- миграционном воздушном, характеризующем переход вещества из почвы в атмосферный воздух;

- общесанитарном, характеризующем влияние загрязняющего вещества на самоочищающую способность почвы и ее биологическую активность.

При этом каждый из путей воздействия оценивается количественно с обоснованием допустимого уровня содержания вещества по каждому показателю вредности. Наименьший из обоснованных уровней содержания является лимитирующим и принимается за предельно допустимую концентрацию.

3. Нормативы качества окружающей среды являются едиными для всей территории России. Одновременно допускается установление более строгих нормативов ПДК с учетом природно-климатических особенностей, а также повышенной социальной ценности отдельных территорий. При разработке и утверждении нормативов качества учитываются природные особенности территорий и акваторий, назначение природных объектов и природно-антропогенных объектов, особо охраняемых территорий, в том числе особо охраняемых природных территорий, а также природных ландшафтов, имеющих особое природоохранное значение. Установление более жестких нормативов качества окружающей среды для особо охраняемых природных территорий служит одной из мер сохранения природных комплексов этих территорий и объектов.

Статья 22. Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду

Комментарий к статье 22

1, 2, 3. Комментируемая статья выступает общей по отношению к статьям 23 - 28, перечисляет виды нормативов допустимого воздействия на окружающую среду и закрепляет ответственность за превышение нормативов. В связи с этим, нам кажется, нет необходимости ее комментировать, поскольку все виды нормативов допустимого воздействия на окружающую среду будут рассмотрены отдельно.

Статья 23. Нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов

Комментарий к статье 23

1. При установлении нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов должны учитываться передовые достижения науки и техники в области рационального и комплексного использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды, технико-экономические возможности предприятий, учреждений и организаций - природопользователей, природно-климатические особенности территорий.

Предприятиям, учреждениям и организациям - природопользователям устанавливаются нормативные объемы предельно допустимых и временно согласованных выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду с указанием этапов и сроков достижения нормативов предельно допустимых выбросов и сбросов.

В соответствии с установленными нормативами предприятиям, учреждениям и организациям - природопользователям в установленном порядке выдается разрешение на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду.

Нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ, а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ, загрязняющих атмосферный воздух, воды, почвы, устанавливаются с учетом производственных мощностей объекта, данных о наличии мутагенного эффекта и иных вредных последствий по каждому источнику загрязнения, согласно действующим нормативам предельно допустимых концентраций вредных веществ в окружающей природной среде.

2. Технологические нормативы - это нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, которые устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников, технологических процессов, оборудования и отражают допустимую массу выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов в окружающую среду в расчете на единицу выпускаемой продукции.

3. В соответствии с Федеральным законом от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" в целях государственного регулирования выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются следующие нормативы выбросов:

- технический норматив выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух (далее - технический норматив выброса);

- предельно допустимый выброс вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух (далее - предельно допустимый выброс).

При определении нормативов выбросов применяются методы расчетов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе, в том числе методы сводных расчетов для территории городских и иных поселений и их частей с учетом транспортных или иных передвижных средств и установок всех видов.

Предельно допустимые выбросы для конкретного стационарного источника выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и юридического лица в целом или его отдельных производственных территорий с учетом всех источников выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух данного юридического лица или его отдельных производственных территорий, фонового загрязнения атмосферного воздуха и технических нормативов выбросов устанавливаются при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии этих предельно допустимых выбросов санитарным правилам.

В случае невозможности соблюдения юридическим лицом, имеющим источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, предельно допустимых выбросов территориальные органы Министерства природных ресурсов РФ по согласованию с органами санитарно-эпидемиологического надзора могут устанавливать для таких источников временно согласованные выбросы.

Разработка предельно допустимых и временно согласованных выбросов обеспечивается юридическим лицом, имеющим стационарные источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, на основе проектной документации (в отношении вводимых в эксплуатацию новых и (или) реконструированных объектов хозяйственной и иной деятельности) и данных инвентаризации выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (в отношении действующих объектов хозяйственной и иной деятельности).

4. Нормативы предельно допустимых сбросов вредных веществ в водные объекты:

- разрабатываются водопользователями на основании расчетных материалов по нормативам предельно допустимых воздействий на водные объекты, предоставляемых бассейновыми и другими территориальными органами Министерства природных ресурсов РФ, а также исходя из недопустимости превышения предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах, определенных с учетом целевого использования этих объектов;

- утверждаются бассейновыми и другими территориальными органами Министерства природных ресурсов РФ;

- используются при выдаче лицензий на водопользование, осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов, установлении размеров платежей, связанных с пользованием водными объектами, а также наложении штрафов и предъявлении исков о возмещении вреда при нарушении водного законодательства.

Поддержание поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем экологическим требованиям, обеспечивается установлением и соблюдением нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты.

Нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты устанавливаются законодательством Российской Федерации об охране окружающей природной среды и водным законодательством Российской Федерации.

Нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты устанавливаются исходя из:

- предельно допустимой величины антропогенной нагрузки, длительное воздействие которой не приведет к изменению экосистемы водного объекта;

- предельно допустимой массы вредных веществ, которая может поступить в водный объект и на его водосборную площадь.

Нормативы предельно допустимых сбросов вредных веществ в водные объекты устанавливаются исходя из условия недопустимости превышения предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах.

Нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах и сточных водах устанавливаются исходя из условия целевого использования водного объекта.

Одной из существенных объективных трудностей большинства эксплуатируемых предприятий в стране является их неспособность по техническим (технологическим) причинам обеспечить соблюдение нормативов предельно допустимых воздействий на окружающую среду. Поэтому вполне обоснованно законодатель в отношении таких предприятий предусматривает установление нормативов временно согласованных выбросов загрязняющих веществ в природу. Практика установления временно согласованных нормативов выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую среду в нашей стране существует давно. Однако она развивалась с дефектами, главным из которых можно считать необеспечение соблюдения правового режима этих нормативов как временных нормативов.

Такие предприятия на определенное, согласованное время разрабатывают и осуществляют мероприятия по охране окружающей среды, технической (технологической) реконструкции (модернизации), включая внедрение наилучших существующих технологий с учетом технологических нормативов, и (или) реализации других природоохранных проектов, направленных на поэтапное достижение установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и организмов. Важно соблюсти правовой режим нормативов, специфическая черта которых - их временный характер. Это возможно и необходимо при условии эффективного (прежде всего, своевременного) государственного экологического контроля.

Статья 24. Нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение

Комментарий к статье 24

Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" предусматривает два вида нормативов - нормативы образования отходов и лимиты на их размещение.

Норматив образования отходов определяет установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции.

Лимиты на размещение отходов, разрабатываемые в соответствии с нормативами предельно допустимых вредных воздействий на окружающую среду, количеством, видом и классами опасности образующихся отходов и площадью (объемом) объекта их размещения, устанавливают предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки данной территории <125>.

--------------------------------

<125> Постановление Правительства РФ от 16 июля 2000 г. N 461 "О правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение".

Проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение конкретного вида отходов в конкретных объектах размещения отходов разрабатываются на основании Методических указаний Министерства природных ресурсов РФ <126>.

--------------------------------

<126> Приказ МПР РФ от 11 марта 2002 г. N 115 "Об утверждении Методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение" (зарегистрировано в Минюсте РФ 9 июля 2002 г. N 3553).

Лимиты на размещение отходов горно-добывающих и горно-перерабатывающих производств, а также на размещение отходов в недрах утверждаются территориальными органами Министерства природных ресурсов РФ при выдаче лицензии на пользование недрами.

Лимиты на размещение отходов для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц - пользователей недр, имеющих лицензии на пользование недрами, утверждаются территориальными органами Министерства природных ресурсов РФ по согласованию с территориальными органами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Горные породы, используемые для закладки выработанного пространства, засыпки провалов и рекультивации нарушенных горными работами земель, в соответствии с утвержденным в установленном порядке техническим проектом в лимиты на размещение отходов не включаются.

При изменении горно-геологических условий и технологии ведения работ нормативы образования отходов и лимиты на размещение отходов горнодобывающих и горно-перерабатывающих производств могут устанавливаться по согласованию с территориальными органами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Для утверждения лимитов на размещение отходов индивидуальные предприниматели и юридические лица представляют в территориальные органы Министерства природных ресурсов РФ следующие документы:

- заявление с указанием: наименования и организационно-правовой формы юридического лица, места его нахождения, наименования банка и номера расчетного счета в банке - для юридических лиц; фамилии, имени, отчества, данных документа, удостоверяющего личность, - для индивидуальных предпринимателей;

- копию лицензии на осуществление деятельности по обращению с опасными отходами (для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих деятельность в области обращения с опасными отходами);

- проект расчета нормативов образования отходов и лимитов на их размещение по форме, установленной Министерством природных ресурсов РФ;

- свидетельство о регистрации объекта размещения отходов в государственном реестре объектов размещения отходов.

Территориальные органы Министерства природных ресурсов РФ в месячный срок рассматривают представленные в установленном порядке материалы и принимают решение об утверждении лимитов на размещение отходов или о возвращении материалов на доработку с указанием причин отказа.

Лимиты на размещение отходов устанавливаются сроком на 5 лет при условии ежегодного подтверждения индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами неизменности производственного процесса и используемого сырья. При отсутствии такого подтверждения за месяц до окончания отчетного года лимит на размещение отходов аннулируется. В этом случае индивидуальные предприниматели и юридические лица для утверждения лимитов на размещение отходов представляют в территориальные органы Министерства природных ресурсов РФ документы в порядке, установленном Правилами разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (утв. Постановлением Правительства РФ от 16 июля 2000 N 461).

Лимиты на размещение отходов для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц - пользователей недр устанавливаются на срок действия лицензии на пользование недрами в соответствии с проектом разработки месторождения полезного ископаемого.

Лимиты на размещение опасных отходов для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц устанавливаются на срок действия лицензии на осуществление деятельности по обращению с такими отходами.

Статья 25. Нормативы допустимых физических воздействий на окружающую среду

Комментарий к статье 25

Разновидностью нормативов допустимых физических воздействий на окружающую среду является предельно допустимый уровень физического воздействия на атмосферный воздух. Это норматив, который отражает предельно допустимый максимальный уровень физического воздействия на атмосферный воздух, при котором отсутствует вредное воздействие на здоровье человека и окружающую среду. К вредному физическому воздействию на атмосферный воздух относится вредное воздействие шума, вибрации, ионизирующего излучения, температурного и других физических факторов, изменяющих температурные, энергетические, волновые, радиационные и другие физические свойства атмосферного воздуха, на здоровье человека и окружающую среду в контексте нормирования качества атмосферного воздуха.

К нормируемым физическим воздействиям относится тепловое воздействие. Основными источниками его являются энергетика, энергоемкие производства, коммунально-бытовое хозяйство. В законодательстве об охране поверхностных вод установлены такие нормативы теплового воздействия: в источнике хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водоснабжения летняя температура воды не должна превышать температуру самого жаркого месяца более чем на 3 градуса Цельсия. В рыбохозяйственных водоемах - быть не более 5 градусов Цельсия выше естественной температуры воды.

К физическому воздействию относится воздействие шума. Санитарными нормами допустимого уровня шума на территории жилой застройки установлено, что он не должен превышать 60 децибел, а в ночное время - с 23 до 7 ч - 45 децибел. Для санаторно-курортных зон эти нормативы составляют соответственно 40 и 30 децибел.

К нормативам допустимых физических воздействий на окружающую среду можно отнести установление предельного воздействия ионизирующего излучения. Радионуклиды природного происхождения содержатся в объектах окружающей среды, излучение которых создает естественный радиационный фон. В результате производственной деятельности человека (добыча и переработка минерального сырья, строительство и пр.) происходит перераспределение природных радионуклидов в объектах среды обитания людей и окружающей среде и, соответственно, техногенное изменение радиационного фона.

Источниками ионизирующего излучения являются не относящиеся к ядерным установкам и не содержащие радиоактивные вещества радиационные источники, в которых ионизирующее излучение генерируется за счет изменения скорости заряженных частиц, аннигиляции или ядерных реакций.

Допустимое значение эффективной дозы, обусловленной суммарным воздействием природных источников ионизирующего излучения, для населения не устанавливается. Ограничение облучения населения достигается путем установления нормативов для каждого источника по отдельности.

Требования ограничения облучения населения природными источниками ионизирующего излучения распространяются на те источники, для которых существует реальная возможность оказания влияния на создаваемые ими дозы облучения (регулируемые источники). Они не распространяются на космическое излучение вблизи поверхности Земли (создаваемое им облучение людей почти полностью зависит от высоты над уровнем моря мест их проживания) и внутреннее облучение 40 К (содержание калия в организме регулируется гомеостазом и практически не зависит от его поступления с пищей). В настоящее время также не нормируется поступление с пищей и других природных радионуклидов, членов уранового и ториевого радиоактивных рядов. Ограничение вклада радионуклидов уранового и ториевого радиоактивных рядов во внутреннее облучение населения за счет продуктов питания достигается путем нормирования содержания природных радионуклидов в фосфорных удобрениях и мелиорантах. Регламентируемые значения основных пределов доз облучения не включают в себя также дозы, получаемые гражданами (пациентами) при проведении медицинских рентгенорадиологических процедур и лечения. Указанные значения пределов доз облучения являются исходными при установлении допустимых уровней облучения организма человека и отдельных его органов.

Использование продукции, содержащей природные радионуклиды, в коммунальной сфере, в том числе в быту, допускается с учетом результатов санитарно-эпидемиологической экспертизы на соответствие нормативам, установленным в НРБ-99. При этом если для планируемого вида использования продукции в НРБ-99 нормативы не установлены, то должна быть выполнена оценка доз облучения критической группы населения.

Требования по обеспечению радиационной безопасности населения при потреблении питьевой воды включают следующие основные положения:

- при содержании природных и искусственных радионуклидов в питьевой воде, создающих эффективную дозу облучения населения менее 0,1 мЗв/год, не требуется проведения мероприятий по снижению ее радиоактивности;

- условием непревышения указанной дозы за счет питьевой воды является содержание отдельных радионуклидов в воде ниже уровня вмешательства для стандартного водопотребления 2 кг в сутки (730 кг в год);

- при совместном присутствии в воде нескольких радионуклидов доза облучения населения не превысит 0,1 мЗв/год, если для них выполняется условие.

Если содержание природных радионуклидов в питьевой воде превышает уровни вмешательства более чем в 10 раз установленных, то поиск и переход на альтернативный источник водоснабжения населения осуществляется в безотлагательном порядке.

Установленные основные нормативы (допустимые пределы доз) облучения населения для отдельных территорий могут быть изменены Правительством РФ в сторону их уменьшения с учетом конкретной санитарно-гигиенической, экологической обстановки, состояния здоровья населения и уровня влияния на человека других факторов окружающей среды.

4. Нормативами допустимых физических воздействий на окружающую среду признаются нормативы допустимого воздействия импульсных электромагнитных полей. Эти нормативы должны соблюдаться при проектировании, реконструкции, строительстве производственных объектов, при проектировании, изготовлении и эксплуатации отечественных и импортных технических средств, являющихся источниками воздействия импульсных электромагнитных полей.

Основными нормируемыми параметрами при оценке воздействия импульсных электромагнитных полей являются максимальное амплитудное значение напряженности электрического поля в импульсе и общее количество электромагнитных импульсов в течение рабочего дня. Основными временными параметрами, характеризующими электромагнитный импульс, являются: длительность фронта импульса, длительность импульса.

Предельно допустимые уровни воздействия импульсных электромагнитных полей устанавливаются по максимальному амплитудному значению напряженности электрического поля в импульсе в зависимости от его временных характеристик - длительности фронта импульса и длительности импульса.

Устанавливаются следующие виды предельно допустимых уровней воздействия:

- временные допустимые уровни ослабления геомагнитного поля;

- предельно допустимый уровень электростатического поля;

- предельно допустимый уровень постоянного магнитного поля;

- предельно допустимый уровень электрического и магнитного полей промышленной частоты - 50 Гц;

- предельно допустимый уровень электромагнитных полей в диапазоне частот - 10 кГц - 30 кГц;

- предельно допустимый уровень электромагнитных полей в диапазоне частот - 30 кГц - 300 ГГц.

Статья 26. Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды

Комментарий к статье 26

1. В п. 1 комментируемой статьи устанавливаются общие требования о нормировании допустимого изъятия компонентов природной среды. Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды - нормативы, установленные в соответствии с ограничениями объема их изъятия в целях сохранения природных и природно-антропогенных объектов, обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем и предотвращения их деградации. Нормативы изъятия (использования) природных ресурсов устанавливаются с целью обеспечить удовлетворение общественных потребностей в природных ресурсах, предупредить истощение этих ресурсов. Такие нормативы разрабатываются с учетом возможностей их воспроизводства, сохранения устойчивого функционирования естественных экологических систем.

2. Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды и порядок их установления определяются законодательством о недрах, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о животном мире и иным законодательством в области охраны окружающей среды, природопользования и в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды, охраны и воспроизводства отдельных видов природных ресурсов, установленными настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области охраны окружающей среды.

Законодательство о недрах не содержит требований о нормировании допустимого изъятия ресурсов недр. Лишь в ст. 12 Федерального закона "О недрах" содержится намек на нормативы. Среди неотъемлемых основных частей лицензии на недропользование выделено положение о "согласованном уровне добычи минерального сырья".

В соответствии с Земельным кодексом РФ предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства, устанавливаются законами субъектов РФ, для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства - нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Максимальные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность бесплатно, устанавливаются:

- федеральными законами - из земель, находящихся в федеральной собственности;

- законами субъектов РФ - из земель, находящихся в собственности субъектов РФ;

- нормативными правовыми актами органов местного самоуправления - из земель, находящихся в собственности муниципальных образований.

Так, в соответствии со статьей 12 Закона Саратовской области от 21 мая 2004 г. N 23-ЗСО "О земле" максимальный размер общей площади земельных участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, устанавливается 2 гектара.

Установлены предельные (минимальный и максимальный) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства:

- минимальный размер земельного участка - 0,03 гектара;

- максимальный размер земельного участка - 0,2 гектара.

Нормы предоставления земельных участков устанавливаются также федеральными законами. Например, п. 4 ст. 5 Закона РФ от 15 января 1993 г. N 4301-1 "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы" (с изм. и доп. от 30 июля 1996 г., 7 августа 2000 г., 13 июля 2001 г., 28 декабря 2004 г., 23 июля 2005 г.) <127> устанавливает бесплатное получение в собственность земельных участков под строительство индивидуальных жилых домов, дач, под садово-огородные и личные подсобные хозяйства в размерах, определяемых в соответствии с законодательством субъектов РФ, но не менее 0,20 га в городах и поселках городского типа и 0,40 га в сельской местности.

--------------------------------

<127> Ведомости РФ. 1993. N 7. Ст. 247

Лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения) установлены в ст. 90 Водного кодекса РФ.

Лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения) представляют собой предельно допустимые объемы изъятия водных ресурсов или сброса сточных вод нормативного качества, которые устанавливаются водопользователю на определенный срок.

Лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения) субъектам РФ на основании водохозяйственных балансов и заявленных ими потребностей в водных ресурсах по поверхностным водным объектам устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды, а по подземным водным объектам - и с федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной недр.

Лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения) могут пересматриваться в связи с изменением состояния водных объектов. Изменение лимитов требует внесения в установленном порядке изменений в лицензию на водопользование. Порядок пересмотра лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения) устанавливается Правительством РФ.

Нормативы изъятия лесных ресурсов определяются расчетной лесосекой.

Расчетная лесосека - это плановый норматив изъятия спелого леса при главном пользовании на расчетный период. Она должна обеспечить непрерывное и относительное равномерное, т.е. неистощительное лесопользование, в течение длительного времени <128>, она рассчитывается при лесоустройстве на основе наличия спелой древесины, характера воспроизводства, потребности в древесине и др. факторов, а также исходя из необходимости соблюдения принципа непрерывного и неистощительного пользования лесом. Исчисляется по каждому лесохозяйственному предприятию в территориальном разрезе, а также по группам лесов и хозяйствам (хвойному, твердолиственному и мягколиственному).

--------------------------------

<128> Гаянов А.Г. Леса и лесное хозяйство Татарстана. Казань: Изд. ГУП "ПИК "Идел-Пресс", 2001. С. 127.

Действующая методика установления расчетной лесосеки по рубкам главного пользования выделяет следующие виды расчетной лесосеки в зависимости от способа исчисления:

- интегральная;

- лесосека длительного равномерного пользования: определяется делением площади хозяйственной секции на установленный возраст рубки;

- первая возрастная лесосека: исчисляется делением площади спелых и приспевающих насаждений хозяйственной секции на продолжительность двух классов возраста;

- вторая возрастная лесосека: определяется делением спелых, приспевающих и одного или двух старших классов средневозрастных насаждений хозяйственной секции на продолжительность соответственно трех или четырех классов возраста;

- спелая лесосека: исчисляется делением площади спелых насаждений на продолжительность одного класса возраста.

Расчетная лесосека по запасу древесины определяется умножением среднего эксплуатационного запаса в ликвиде на гектаре покрытой лесом площади хозяйственной секции на площадь.

Лесосека равномерного длительного пользования рекомендуется, как правило, при относительно равномерном распределении насаждений хозяйства (хозяйственной секции) по классам возраста, а также в лесах, еще не включенных в промышленную эксплуатацию. Вторая возрастная и интегральная лесосеки считаются эффективнее в использовании в хозяйствах (хозяйственных секциях), где преобладают спелые и перестойные насаждения. В хозяйствах (хозяйственных секциях) с истощенными запасами спелых насаждений следует ориентироваться на первую возрастную лесосеку. Рекомендуемая расчетная лесосека не должна быть меньше лесосеки по состоянию.

Расчетная лесосека вводится в действие с первого января года, следующего за годом окончания лесоустроительных работ.

Расчетная лесосека по каждому субъекту РФ определяется как сумма утвержденных в установленном порядке расчетных лесосек по соответствующим лесхозам федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства и осуществляющим ведение лесного хозяйства организациям органа исполнительной власти субъекта РФ.

В соответствии с Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" нормирование в области использования и охраны животного мира и среды его обитания осуществляется в соответствии с настоящим Законом и другими федеральными законами, а также иными законами и другими нормативными правовыми актами субъектов РФ и заключается в следующем:

- в установлении лимитов использования объектов животного мира;

- в установлении стандартов, нормативов и правил в области использования и охраны животного мира и среды его обитания.

В целях обеспечения устойчивого использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты Министерством сельского хозяйства РФ, утверждены Лимиты добычи объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, на период по 31 июля 2006 г. <129>.

--------------------------------

<129> Приказ от 28 июля 2005 г. N 135 "Об утверждении лимитов добычи объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты".

Согласно приложению к Приказу Минсельхоза России, например, лимит на кабанов в Вологодской области составляет 100 голов, в Калининградской области - 700 голов; на бурого медведя в Магаданской области - 300 голов, в Чукотском автономном округе - 100 голов, причем в весенний период выделяется не более 20% от общего лимита.

Статья 27. Нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду

Комментарий к статье 27

1. Нормативы допустимой антропогенной нагрузки являются одним из видов нормативов допустимого воздействия на окружающую среду. Нормативы предельной допустимой антропогенной нагрузки на природные объекты определяются мерой антропогенного воздействия (с учетом действия природных факторов) на природный объект, при превышении которой происходят нарушения устойчивого состояния экосистемы, ее естественного развития и ухудшение условий использования природного объекта или его части (участка).

2. Нормативы допустимой антропогенной нагрузки устанавливаются исходя из:

- предельно допустимой величины антропогенной нагрузки, длительное воздействие которой не приведет к изменению экосистемы объекта;

- предельно допустимой массы вредных веществ, которая может поступить в природный объект.

Нормативы допустимой антропогенной нагрузки используются при решении вопросов, связанных с:

- лицензированием в области использования и охраны природных объектов, установлением лимитов их использования;

- установлением и корректировкой величин предельно допустимых сбросов вредных веществ для субъектов, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность;

- осуществлением государственного контроля за использованием и охраной объектов окружающей среды;

- оценкой воздействия на окружающую среду при разработке предпроектной и проектной документации;

- размещением, проектированием, строительством и реконструкцией хозяйственных и иных объектов;

- решением других вопросов.

Нормативы допустимой антропогенной нагрузки, как правило, разрабатываются по результатам завершенных, специально проведенных научных исследований, изыскательских и проектных работ. В отдельных случаях, при отсутствии достаточного объема научно-обоснованной информации, при установлении нормативов допускается использование экспертных оценок.

Процедура разработки допустимой антропогенной нагрузки включает:

- сбор и анализ имеющейся информации об объекте окружающей среды;

- оценку современного состояния объекта окружающей среды с учетом гигиенических и экологических требований;

- характеристику источников воздействия.

При этом следует учитывать:

- природные особенности территории;

- экологическую и санитарную обстановку;

- устойчивость экосистем к антропогенным воздействиям и способность их к восстановлению;

- категорию целевого использования природного объекта.

При определении предельно допустимых антропогенных воздействий на объект учитываются:

- источники воздействия (включая техногенные аварии и катастрофы, стихийные бедствия);

- локализация воздействия (точечное, рассредоточенное, площадное, линейное);

- уровень воздействия;

- продолжительность воздействия;

- периодичность воздействия (постоянное, эпизодическое).

В состав материалов должны входить данные:

- о состоянии объекта, параметры и показатели которого принимаются в качестве начальных и граничных при расчете нормативов;

- о последствиях воздействий на объект, которые определяются на основании физических, химических, радиационных характеристик состояния экосистемы.

При определении предельно допустимой величины антропогенной нагрузки:

- используются действующие методики по оценке хозяйственной и иной деятельности, расчету величины антропогенной нагрузки на объекты, утвержденные в установленном порядке;

- при необходимости разрабатываются новые методики, в которых должны быть изложены методы и способы расчетов, измерений, определений предельно допустимой величины антропогенной нагрузки на объекты с учетом требований настоящего документа. При разработке нормативов применяют экспериментальные методы; методы статистической обработки данных; методы математического (имитационного, оптимизационного) моделирования и др.

При разработке методик следует учитывать:

- природные и климатические условия;

- целевое использование объекта;

- экологическое состояние водного объекта;

- санитарно-гигиенические нормативы и экологические критерии оценки состояния объекта;

- наличие заповедных и особо охраняемых территорий.

Статья 28. Иные нормативы в области охраны окружающей среды

Комментарий к статье 28

Возможно, необходимости в данной статье не было, поскольку в п. 2 ст. 19 комментируемого Закона, определяя виды нормативов, законодатель установил, что этот список не является исчерпывающим: нормирование в области охраны окружающей среды заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, иных нормативов в области охраны окружающей среды. Поэтому органы государственной власти, устанавливая иные нормативы в целях регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, оценки качества окружающей среды, могли бы делать ссылку на ст. 19 настоящего Закона, без упоминания настоящей.

Статья 29. Государственные стандарты и иные нормативные документы в области охраны окружающей среды

Комментарий к статье 29

1. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" стандарт представляет собой документ, в котором в целях добровольного многократного использования устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг.

Таким образом, известному термину "стандарт" названным Законом дано непривычное толкование. До принятия ФЗ "О техническом регулировании" значительная часть стандартов содержала требования, обязательные для применения (в советские времена несоблюдение стандартов предусматривало юридическую ответственность, вплоть до уголовной). В настоящее время обязательные требования устанавливаются только техническими регламентами, а стандарты исполняются добровольно.

Деятельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышение конкурентоспособности продукции, работ или услуг, получила название "стандартизация".

В соответствии с ФЗ "О техническом регулировании" стандартизация осуществляется в целях:

1) повышения уровня безопасности жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, экологической безопасности, безопасности жизни или здоровья животных и растений и содействия соблюдению требований технических регламентов. Понятие безопасности продукции и других, регулируемых ФЗ "О техническом регулировании", объектов является важнейшим критерием, определяющим и разграничивающим содержание соответствующих документов, определенных ФЗ "О техническом регулировании", условия из разработки, принятия, контроля, ответственности за нарушение их требований и, в конечном счете, всю систему технического регулирования, принятую в ФЗ "О техническом регулировании". Главным критерием безопасности является отсутствие недопустимого риска причинения вреда. Объектами охраны от опасных воздействий продукции и связанных с ней процессов согласно ФЗ "О техническом регулировании" являются:

- жизнь и здоровье людей;

- имущество граждан, организаций, государства и органов местного самоуправления;

- окружающая среда;

- животные и растения;

2) повышения уровня безопасности объектов с учетом риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

3) обеспечения научно-технического прогресса;

4) рационального использования ресурсов;

5) технической и информационной совместимости;

6) сопоставимости результатов исследований (испытаний) и измерений, технических и экономико-статистических данных;

7) взаимозаменяемости продукции.

Стандартизация осуществляется в соответствии с принципами:

- добровольного применения стандартов;

- максимального учета при разработке стандартов законных интересов заинтересованных лиц;

- применения международного стандарта как основы разработки национального стандарта, за исключением случаев, когда такое применение признано невозможным вследствие несоответствия требований международных стандартов климатическим и географическим особенностям РФ, техническим и (или) технологическим особенностям или по иным основаниям либо Российская Федерация в соответствии с установленными процедурами выступала против принятия международного стандарта или отдельного его положения;

- недопустимости установления таких стандартов, которые противоречат техническим регламентам;

- обеспечения условий для единообразного применения стандартов.

ФЗ "О техническом регулировании" установил две категории стандартов: национальный стандарт и стандарт организации.

Стандарт организации представляет собой, по сути, локальные нормативные правовые акты, обязательные для применения всеми работниками организации, их утвердившей. Для достижения целей стандартизации, а также для совершенствования производства и обеспечения качества продукции, выполнения работ, оказания услуг, а также для распространения и использования полученных в различных областях знаний результатов исследований (испытаний), измерений и разработок организации, в том числе коммерческие, общественные, научные организации, саморегулируемые организации, объединения юридических лиц вправе разрабатывать и утверждать свои стандарты. При этом порядок разработки, утверждения, учета, изменения и отмены стандартов организаций устанавливается ими самостоятельно.

Стандарты организаций применяются равным образом и в равной мере независимо от страны и (или) места происхождения продукции, осуществления процессов производства, эксплуатации хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ и оказания услуг, видов или особенностей сделок и (или) лиц, которые являются изготовителями, исполнителями, продавцами, приобретателями.

Национальный стандарт - это стандарт, утвержденный национальным органом Российской Федерации по стандартизации. Название "национальный", а не "государственный" стандарт означает статус этого документа. Это означает, что стандарт носит необязательный характер, но применяется на всей территории России.

Работу по стандартизации организует специально уполномоченный орган - Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии <130>. Национальный орган Российской Федерации по стандартизации:

--------------------------------

<130> Постановление Правительства РФ от 17 июля 2004 г. N 294 (ред. от 27 октября 2004 г.) "О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии".

- утверждает национальные стандарты;

- принимает программу разработки национальных стандартов;

- организует экспертизу проектов национальных стандартов;

- обеспечивает соответствие национальной системы стандартизации интересам национальной экономики, состоянию материально-технической базы и научно-техническому прогрессу;

- осуществляет учет национальных стандартов, правил стандартизации, норм и рекомендаций в этой области и обеспечивает их доступность заинтересованным лицам;

- создает технические комитеты по стандартизации и координирует их деятельность;

- организует опубликование национальных стандартов и их распространение;

- участвует в соответствии с уставами международных организаций в разработке международных стандартов и обеспечивает учет интересов Российской Федерации при их принятии;

- утверждает изображение знака соответствия национальным стандартам;

- представляет Российскую Федерацию в международных организациях, осуществляющих деятельность в области стандартизации.

Национальную систему стандартизации образуют национальные стандарты, общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации.

Национальные стандарты, утверждаемые национальным органом по стандартизации, применяются на добровольной основе равным образом и в равной мере независимо от страны и (или) места происхождения продукции, осуществления процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ и оказания услуг, видов или особенностей сделок и (или) лиц, являющихся изготовителями, исполнителями, продавцами, приобретателями. Применение национального стандарта подтверждается знаком соответствия национальному стандарту.

К национальной системе стандартизации относятся общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации. Ими являются нормативные документы, распределяющие технико-экономическую и социальную информацию в соответствии с ее классификацией (классами, группами, видами и др.) и являющиеся обязательными для применения при создании государственных информационных систем и информационных ресурсов и межведомственном обмене информацией. Порядок разработки, принятия, введения в действие, ведения и применения общероссийских классификаторов в социально-экономической области (в том числе в области прогнозирования, статистического учета, банковской деятельности, налогообложения, при межведомственном информационном обмене, создании информационных систем и информационных ресурсов) устанавливается Правительством РФ.

В целях обеспечения заинтересованных лиц информацией о документах, входящих в состав федерального информационного фонда технических регламентов и стандартов, а также о нормативных документах по оценке соответствия и метрологии создается единая информационная система по техническому регулированию <131>.

--------------------------------

<131> Постановление Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 500 (ред. от 2 августа 2005 г.) "О Федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов и единой информационной системе по техническому регулированию" (с изм. и доп. от 2 августа 2005 г.).

Единая информационная система по техническому регулированию обеспечивает:

- формирование информационных ресурсов, свободный доступ к ним, в том числе к документам федерального информационного фонда технических регламентов и стандартов и другим документам по техническому регулированию, за исключением случаев, когда доступ к этим ресурсам и документам ограничивается в интересах сохранения государственной, служебной или коммерческой тайны;

- опубликование в установленном порядке в электронно-цифровой форме уведомлений о разработке проектов технических регламентов, национальных стандартов, уведомлений об утверждении национальных стандартов, а также национальных стандартов и перечней национальных стандартов, которые могут на добровольной основе применяться для соблюдения требований технических регламентов, программы разработки национальных стандартов;

- выполнение положений Соглашения по техническим барьерам в торговле и Соглашения по применению санитарных и фитосанитарных мер Всемирной торговой организации, касающихся информации о технических регламентах, стандартах и процедурах оценки соответствия.

Федеральный информационный фонд технических регламентов и стандартов создается на основе федерального фонда государственных стандартов, общероссийских классификаторов технико-экономической информации, международных (региональных) стандартов, правил, норм и рекомендаций по стандартизации, национальных стандартов зарубежных стран в целях обеспечения соответствия технического регулирования интересам национальной экономики, состоянию и развитию материально-технической базы, уровню научно-технического развития, а также обеспечения заинтересованных лиц информацией в сфере технического регулирования.

В состав федерального информационного фонда технических регламентов и стандартов входят следующие документы:

- технические регламенты, утвержденные федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, правила и методы исследований (испытаний) и измерений, а также правила отбора образцов для проведения исследований (испытаний) и измерений, необходимые для применения технических регламентов, утверждаемые Правительством РФ;

- документы национальной системы стандартизации, в том числе национальные стандарты, правила стандартизации, нормы и рекомендации в области стандартизации, применяемые в установленном порядке классификации, общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации, а также перечни национальных стандартов, которые могут на добровольной основе применяться для соблюдения требований технических регламентов;

- международные (региональные) стандарты;

- национальные стандарты иностранных государств;

- информация о международных договорах в области стандартизации и подтверждения соответствия и о правилах их применения.

Статья 30. Лицензирование отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды

Комментарий к статье 30

1. Лицензирование в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности граждан, которое в эколого-правовой литературе часто для краткости называют экологическим лицензированием, является неотъемлемой частью и одной из важнейших функций государственного управления в этих областях жизни общества.

К лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.

В юридической литературе проводятся классификации отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды, на осуществление которых требуется лицензия, по различным основаниям.

По объектам лицензирования выделяют три группы лицензий:

1) на природопользование;

2) на осуществление видов деятельности, возможной благодаря факту существования природных ресурсов;

3) на оказание воздействий на окружающую среду и ее компоненты <132>.

--------------------------------

<132> См.: Дубовик О.Л. Экологическое право. Элементарный курс. М.: Юристъ, 2002. С. 115.

М.М. Бринчук предлагает следующее деление видов деятельности в области охраны окружающей среды, на осуществление которых требуется лицензия. В первую группу входят виды деятельности по природопользованию и охране окружающей среды от вредных воздействий. В нее включаются виды деятельности по специальному природопользованию - землепользованию, лесопользованию, пользованию недрами, водами, животным миром, иные виды деятельности:

- утилизация, складирование, перемещение, размещение, захоронение, уничтожение промышленных и иных отходов, материалов, веществ;

- проведение экологической паспортизации, сертификации, экологического аудирования;

- осуществление видов деятельности, связанных с работами (услугами) природоохранного назначения;

- отдельные виды деятельности в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды;

- отдельные виды деятельности, связанные с геологическим изучением и использованием недр;

- оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ;

- др.

Ко второй группе относится деятельность, не являющаяся изначально природоохранной, но имеющая отношение к охране окружающей среды:

- хранение нефтепродуктов или перевозка опасных грузов;

- космическая деятельность;

- строительная деятельность;

- деятельность, связанная с возбудителями инфекционных заболеваний человека

- и иные виды деятельности <133>.

--------------------------------

<133> Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. М.: Юристъ, 2003. С. 249.

2. Как и многие другие статьи настоящего Закона, комментируемая статья носит отсылочный характер, о чем прямо указывается в пункте 2.

В соответствии с Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире", пользование объектами животного мира осуществляется на основании следующих видов лицензий:

1) долгосрочная лицензия - специальное разрешение на осуществление хозяйственной и иной деятельности, связанной с использованием и охраной объектов животного мира. Для получения долгосрочной лицензии на пользование животным миром заинтересованное юридическое лицо или индивидуальный предприниматель подает заявку, в которой указываются: сведения о заявителе; вид пользования животным миром; перечень объектов животного мира; границы и площадь территорий, необходимых для осуществления пользования заявленными для использования объектами животного мира; предполагаемый срок пользования животным миром.

Заявки на получение объектов животного мира в пользование на территории Российской Федерации подаются в орган исполнительной власти субъекта РФ.

Орган исполнительной власти субъекта РФ на основании заключения соответствующего специально уполномоченного государственного органа по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания принимает решение о предоставлении заявленной территории, акватории, необходимой для осуществления пользования животным миром, согласовав с собственниками земель, землевладельцами, владельцами лесного фонда на указанной территории, со специально уполномоченным государственным органом управления и использования водного фонда условия предоставления этой территории, акватории за плату или бесплатно в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ.

Результаты согласования вносятся в долгосрочную лицензию на пользование животным миром. На основании согласования орган исполнительной власти субъекта РФ и пользователь животным миром заключают договор о предоставлении в пользование территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования животным миром, в соответствии с гражданским, земельным, водным и лесным законодательством.

При наличии нескольких равных по приоритету претендентов на одну и ту же территорию, акваторию животный мир предоставляется в пользование на основании конкурсов с соблюдением антимонопольных требований.

Конкурсы организуют и проводят органы исполнительной власти субъектов РФ совместно со специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Предоставление в пользование животного мира и территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования, должно проходить гласно с учетом интересов местного населения.

Территории, которые используются для ведения сельского и лесного хозяйства и на которых ранее осуществлялись или могут осуществляться охота, рыболовство и другие виды пользования животным миром, могут быть обременены необходимыми условиями в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации, обеспечивающими пользование животным миром на определенный срок, в согласованное время и в установленном порядке. Долгосрочная лицензия на пользование животным миром в зависимости от вида пользования должна содержать:

- сведения о пользователе животным миром;

- разрешенные виды пользования животным миром;

- перечень объектов животного мира, передаваемых в пользование;

- границы и площадь территории, акватории, необходимой для осуществления пользования животным миром;

- срок действия лицензии;

- условия пользования животным миром, а также территориями, акваториями, необходимыми для осуществления пользования животным миром;

2) именная разовая лицензия - специальное разрешение на однократное использование определенных объектов животного мира с указанием места и срока действия этого разрешения, а также количества допустимых к использованию объектов животного мира. Именные разовые лицензии гражданам на использование объектов животного мира выдаются соответствующим специально уполномоченным органом по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания по их заявке в соответствии с установленным порядком, а также пользователями животным миром в пределах установленных им лимитов;

3) распорядительная лицензия - специальное разрешение, предоставляющее право определенным в нем лицам распоряжаться объектами животного мира. Так, право пользования дикими животными, принадлежащими к видам, занесенным в Красную книгу РФ, может переходить от одного лица к другому только на основании разрешения - распорядительной лицензии - на оборот указанных животных. Право выдавать разрешения (распорядительные лицензии) на оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, принадлежит Федеральной службе по надзору в сфере природопользования.

Лицензирование деятельности по использованию и промыслу природных ресурсов континентального шельфа осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" (с изм. и доп. от 10 февраля 1999 г., 8 августа 2001 г., 22 апреля, 30 июня, 11 ноября 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г., от 9 мая 2005 г.) <134>. Право на получение лицензий предоставляется отечественным и зарубежным юридическим и физическим лицам. Названным Законом предусмотрена особая категория заявителей, обладающих преимущественным правом на получение лицензий на промысел. К ней, в частности, относятся: представители коренных малочисленных народов и этнических общностей Севера и Дальнего Востока РФ, образ жизни, занятость и экономика которых традиционно основываются на ведении промысла живых ресурсов; российские заявители, осуществляющие мероприятия по искусственному воспроизводству живых ресурсов.

--------------------------------

<134> СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4694.

Правомочия иностранных заявителей по сравнению с гражданами России ограничены: они получают доступ к использованию живых ресурсов континентального шельфа Российской Федерации в научных, промысловых и других целях только на основе международных договоров Российской Федерации с государствами, гражданами которых являются эти иностранные заявители. Российские и иностранные лицензиаты имеют право на осуществление промысла в пределах тех объемов, сроков, видов и районов, которые указаны в лицензии. Дополнительные обязанности распространяются только на иностранные суда, ведущие промысел в соответствии с лицензией, среди них:

- представлять федеральному органу исполнительной власти в области рыболовства по факсу или телеграфу ежесуточную информацию о каждом заходе в район для осуществления разрешенного промысла и выходе из указанного района с обязательным прохождением точек контроля при заходе и выходе;

- ежедневно информировать органы охраны о местонахождении судов при проведении промысла;

- осуществлять промысел только в присутствии должностного лица органов охраны и под его контролем;

- обеспечивать бесплатно доставку должностных лиц органов охраны к месту проведения промысла и обратно и использовать средства радиосвязи, а также нести все расходы на содержание, размещение и полное обеспечение должностных лиц органов охраны с момента их прибытия на судно и до момента схода с судна наравне с собственным командным (руководящим) составом;

- представлять федеральному органу исполнительной власти в области рыболовства по факсу или телеграфу ежесуточную, ежедекадную и ежемесячную информацию о результатах промысла.

Российские и иностранные заявители представляют в федеральный орган исполнительной власти в области рыболовства заявки на получение лицензий на промысел, составленные соответственно на русском языке и языке своей страны. Федеральный орган исполнительной власти в области рыболовства в месячный срок со дня получения указанной заявки информирует заявителя о месте, времени и порядке получения лицензии на промысел или уведомления об отказе в ее выдаче.

Основаниями для отказа в выдаче лицензий на промысел могут быть:

- отсутствие выделенных лимитов и квот на вылов живых ресурсов;

- несоответствие содержания заявки на получение лицензий на промысел требованиям ФЗ "О континентальном шельфе РФ";

- представление заявителем неверных сведений;

- непредставление заявителем доказательств или гарантий того, что он обладает или будет обладать необходимыми финансовыми и техническими средствами для проведения промысла;

- нарушения ФЗ "О континентальном шельфе РФ" и международных договоров Российской Федерации, допущенные заявителем в предыдущий сезон;

- неуплата или несвоевременная уплата заявителем долговых обязательств, штрафа и возмещения ущерба, предъявленных ему ранее органами охраны.

Российским и иностранным заявителям лицензии на промысел живых ресурсов выдаются федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства с уведомлением федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды и природных ресурсов, федерального органа исполнительной власти в области безопасности, федерального органа исполнительной власти в области таможенного дела и федерального органа исполнительной власти в области обороны.

Лицензии на промысел живых ресурсов действительны в течение календарного года в пределах установленного срока в указанных в них районах промысла на указанные виды живых ресурсов. На каждом судне, производящем промысел, должен находиться подлинник лицензии на промысел живых ресурсов.

Предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом РФ, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами. Предоставление участка (участков) недр в пользование на условиях соглашения о разделе продукции оформляется лицензией на пользование недрами. Лицензия удостоверяет право пользования указанным участком (участками) недр на условиях соглашения, определяющего все необходимые условия пользования недрами в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" (с изм. и доп. от 7 января 1999 г., 18 июня 2001 г., 6 июня 2003 г., 29 июня, 29 декабря 2004 г.) и законодательством Российской Федерации о недрах.

Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.

Лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Допускается предоставление лицензий на несколько видов пользования недрами.

Предоставление лицензий на пользование недрами осуществляется при наличии предварительного согласия органа управления земельными ресурсами либо собственника земли на отвод соответствующего земельного участка для целей недропользования. Отвод земельного участка в окончательных границах и оформление земельных прав пользователя недр осуществляются в порядке, предусмотренном земельным законодательством, после утверждения проекта работ по недропользованию.

Лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать:

- данные о пользователе недр, получившем лицензию, и органах, предоставивших лицензию, а также основание предоставления лицензии;

- данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами;

- указание пространственных границ участка недр, предоставляемого в пользование;

- указание границ земельного отвода или акватории, выделенных для ведения работ, связанных с пользованием недрами;

- сроки действия лицензии и сроки начала работ (подготовки технического проекта, выхода на проектную мощность, представления геологической информации на государственную экспертизу);

- условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами, земельными участками, акваториями;

- согласованный уровень добычи минерального сырья, право собственности на добытое минеральное сырье;

- соглашение о праве собственности на геологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами;

- условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей природной среды, безопасному ведению работ;

- порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель.

Лицензия на пользование недрами закрепляет перечисленные условия и форму договорных отношений недропользования, в том числе контракта на предоставление услуг (с риском и без риска), а также может дополняться иными условиями, не противоречащими ФЗ "О континентальном шельфе РФ".

В случае значительного изменения объема потребления произведенной продукции по обстоятельствам, независящим от пользователя недр, сроки ввода в эксплуатацию объектов, определенные лицензионным соглашением, могут быть пересмотрены органами, выдавшими лицензию на пользование участками недр, на основании обращения пользователя недр.

Лицензия на пользование недрами на условиях соглашений о разделе продукции должна содержать соответствующие данные и условия, предусмотренные указанным соглашением.

Условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков либо в течение всего срока ее действия. Изменения этих условий допускается только при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством.

До декабря 2004 г. в Лесном кодексе РФ действовало правило о лицензировании деятельности по использованию лесного фонда. В настоящее время осуществление лесопользования допускается на основании разрешения: лесорубочного билета, ордера или лесного билета.

Основанием для выдачи лесорубочного билета и (или) лесного билета является договор аренды участка лесного фонда, договор безвозмездного пользования участком лесного фонда, договор концессии участка лесного фонда, протокол о результатах лесного аукциона или решение федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства или органа исполнительной власти субъекта РФ в пределах своей компетенции.

Лесорубочный билет, ордер и (или) лесной билет выдаются лесопользователю при краткосрочном пользовании лесным фондом на срок до одного года. Лесорубочный билет на заготовку живицы выдается лесопользователю на весь срок подсочки древостоев.

Лесорубочный билет и (или) лесной билет выдаются лесопользователю ежегодно на осуществление видов лесопользования, указанных в соответствующем договоре.

Лесорубочный билет, ордер и лесной билет предоставляют лесопользователю право осуществлять только указанный в них вид лесопользования в установленном объеме (размере) и на конкретном участке лесного фонда.

Лесорубочный билет является документом, предоставляющим лесопользователю право на заготовку и вывозку древесины, живицы и второстепенных лесных ресурсов. Лесорубочный билет выдается лесхозом федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства или осуществляющей ведение лесного хозяйства организацией органа исполнительной власти субъекта РФ.

Основанием для выдачи лесничеством ордера является выданный этому лесничеству лесорубочный билет.

На основании ордера лесопользователем осуществляются отдельные виды заготовки и вывозка древесины, заготовка второстепенных лесных ресурсов. Лесничеством на основании ордера без выдачи лесорубочного билета может осуществляться отпуск древесины на корню мелкими партиями в порядке уборки валежной, сухостойной и буреломной древесины.

Лесной билет является документом, предоставляющим лесопользователю право на осуществление лесопользования, за исключением видов лесопользования, указанных в части шестой настоящей статьи. Лесной билет на осуществление побочного лесопользования выдается лесничеством, а на осуществление других видов лесопользования - лесхозом федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства или осуществляющей ведение лесного хозяйства организацией органа исполнительной власти субъекта РФ.

Лесхозы федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства или осуществляющая ведение лесного хозяйства организация органа исполнительной власти субъекта РФ для выполнения ими лесохозяйственных работ (рубок промежуточного пользования, прочих рубок и других работ) оформляют лесорубочный билет и лесной билет в установленном порядке.

Формы лесорубочного билета, ордера и лесного билета, порядок их учета, хранения, заполнения и выдачи лесопользователю устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области лесного хозяйства.

Права пользования водными объектами приобретаются на основании лицензии на водопользование и заключенного в соответствии с ней договора пользования водным объектом.

Права пользования водными объектами при установлении особого пользования приобретаются на основании решения Правительства РФ, лицензии на водопользование и заключенного в соответствии с ней договора пользования водным объектом.

Лицензия на водопользование является актом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на выдачу лицензий (лицензирующий орган в области водопользования), который в соответствии с настоящим Кодексом признается одним из оснований возникновения прав пользования водными объектами.